「スラム」にまつわる7つの神話 – 神話 1: 人が多すぎる

貧しい農民や職人は古来より存在してきた。
しかし、何千人もの悲惨で困窮した村人や、
何十万人もの都市の路上生活者が、
戦時中や戦後ではなく、
平和な時代に、しかも恒久的に存在しているというのは、
人類の歴史において全く非情な、恐るべき、そして恥ずべき事態である。
人口増加が原因だという安易な答えでは、私たちは納得すべきでない。[1]

トーマス・マルサスが1798年に人口爆発の差し迫った事態を初めて警告して以来、地球の恵みをすべての人が分かち合うには世界に人が多すぎるという考えは、開発に関する一般の考え方の中で最も根強く広まっている神話の一つとなっています。開発途上国の非公式住宅やスラムの問題に当てはめると、その意味するところは明らかです。つまり、土地を共有する人が多すぎ、農村部から都市部へ移住する人が多すぎるため、政府は住宅、インフラ、雇用の提供に対する負担に対処しきれないということです。国連の不穏な統計を考えると、このような見解に同意するのは容易です。20世紀初頭には、毎日17万人が都市に移住しており、1日あたり約3万戸の新しい住宅が必要と推定されていました。[2] 国連の「世界都市」報告書の最新の数字が示唆するように、抜本的な対策が講じられない限り、世界のスラム人口は毎年600万人ずつ増加すると見込まれます（これは、毎週11万5000人以上がアフリカ、アジア、ラテンアメリカのどこかのスラムに移住していることに相当し、毎分11人以上が移住していることになる）。[3]

このような劇的な数字を前にして、政治家やより恵まれた市民が、発展途上国の都市当局には、これほど多くの移民貧困層に適切な住居を提供するだけの資源が単純に不足している、政府には、これほどの規模で移民貧困層に基本的なインフラやサービスを提供するのに必要な財源と能力が不足している、そしてスラムの存在は、急増し、ますます移動する人口の必然的な結果であると認識するのも無理はないかもしれません。しかし、政府が急速に成長する都市のすべての住民に適切な住居や公共サービスを提供できない、あるいは人口増加と過密がスラム問題の原因であるというのは本当に正しいのでしょうか？結局のところ、ロンドン（英国）のチェルシーは世界で最も人口密度の高い都市集中地域の一つですが、非常に人気が高く、排他的な地区でもあります。チェルシーの人口密度では、セネガルの面積に全世界を収めることができるのです。[4]また、発展途上国の急速に成長している都市と同じように成長しましたが、貧困、栄養失調、疾病の発生率が同じではなかった西側の都市の例も数多くあります（例えば、1900年以降のロサンゼルスとカルカッタ、あるいは東京とメキシコシティなど）。[5]

多くの低・中所得国で、小屋や家が不法占拠地に建てられる基本的な理由は単純明快です。最も安い「合法的な」住居の費用と、大多数の人々が支払える金額との間にギャップがあるからです。正式な都市の土地市場は、ほとんどの移民の貧困層にとって高すぎます。一方、土地の提供とその価格に影響を与える政府の規制は、都市への新参者のニーズをほとんど考慮に入れていません。必然的に、人口の大部分が過密な長家や非正規市街地に住むことになり、そのほとんどが不法占拠または不法に建てられた土地における非常に質の低い住居となっています。[6] 貧しい都市移民の膨大な数を「問題」と見なしたくなるかもしれませんが、本当の問題は、都市政府が低所得者を支援するインフラとサービスを備えた新しい住宅のための十分な土地を確保できていないことです。言い換えれば、グローバル・サウスの多くの都市で顕著に蔓延している都市の劣悪な環境は、人口過多の必然的な結果ではなく、時代遅れの制度構造、不適切な法制度、無能な国および地方の統治、近視眼的な都市開発政策の結果です。[7] スラムの存在は、本質的には、不平等な土地供給、差別的な資源配分と利用、そして社会の公平性と分配的正義についての古くからの問題という、より大きく根本的な政治的問題の現れです。

人口増加ではなく政策選択

グローバル・サウスの都市における急速な農村から都市への人口移動とスラム拡大の根本原因を理解するには、近年の開発プロセスを牽引してきた経済政策を検証する必要があります。開発政策のパラダイムシフトは開発途上国全体で一様ではないものの、1970年代後半以降、新自由主義的な経済改革の影響は貧困と不平等の拡大に大きく寄与してきました。1980年代半ばから国際通貨基金（IMF）と世界銀行が主導し、開発途上国全体で実施された、現在では信用を失った構造調整プログラム（SAP）については、多くの議論がなされ、多くの文献が書かれてきました。経済構造改革に取り組んだ国のほとんどは、巨額の債務を抱え、原油価格の高騰の影響で苦境に陥っており、構造調整改革の実施を条件にさらなる融資を受けざる得ない状況にありました。こうした政策融資の「条件」――国家の役割の撤退、自由市場の拡大、公共サービスの民営化といった形で要約される――は、融資を受ける国の農村部と都市部の両方において、社会の最貧困層に壊滅的な影響を与えました。

農村部では、戦後から1970年代半ばまで多くの貧しい国々で機能していた農業福祉国家が、土地市場の規制緩和、農業補助金と価格支持の大幅な削減、輸出志向型農業への転換を必要とする調整政策によって事実上解体されました。その結果、自給自足レベルの小規模農家は、工業化された北半球諸国の（多額の補助金を受けている）多国籍食品企業と競争せざるを得なくなりました。かつて保護されていた国内市場では、何百万もの小規模生産者が不要となり、土地を奪われたり、住む場所を失ったりしたため、人々が農村から都市へと移住するという構造的なシフトをもたらし、「移民労働者の予備軍」が生まれました。[8] 1980年代から1990年代にかけてグローバル・サウスの農村部で起こったこの激変のプロセスを説明するためによく使われる言葉は「脱農民化」です。 SAPと経済自由化政策は、世界的な脱農業化の力と、小規模農地をより大規模な工業規模のアグリビジネスに統合することを促進する国家政策の収束を表していました。[9]

都市部、特に多くのアフリカ諸国やラテンアメリカ諸国では、経済構造改革の結果は、都市部の下層階級や中流階級の何百万人もの人々にとって同様に壊滅的なものとなりました。構造調整では、公共部門の大幅な人員削減や給与の凍結による政府支出の削減、社会保障のない大規模な解雇につながる国営産業の民営化、生活必需品やサービスの価格の急激な上昇につながる価格統制の撤廃、保健や教育などの公共サービスへの「利用者負担金」の導入、インフレ対策のための金利引き上げなどが実施され、多くの小規模な地元企業の閉鎖が加速しました。[10] 多くの都市は、農村から都市への人口移動の増加、都市部の正規雇用の崩壊と賃金の低下、伝統的な農業部門から追い出された人々に十分な雇用を提供できない未発達の製造業部門という悪循環に陥りました。構造調整によって何百万人もの人々が農村部から追いやられたのと同時に、都市部ではインフラ投資と公共部門の雇用が大幅に削減されました。事実上、都市は、限られた技能、乏しい教育、そして正規雇用を得る希望がほとんどない余剰の農村人口の投棄場となりました。これが、1980年代以降、発展途上国全体で不平等と都市貧困の劇的な増加、非公式雇用部門の急成長、そして都市スラムの劇的な拡大の基本的な要因となったのです。[11]

新自由主義的なアジェンダという文脈においてのみ、ガバナンスの問題は十分に理解することができます。2003年に発表された国連の報告書「スラムの課題」（都市貧困に関する初の真にグローバルな調査）は、発展途上国における都市スラムの拡大において新自由主義政策が果たした役割を、ほぼ痛烈に批判しました。報告書は、「グローバル化する経済における都市とスラム（Cities and Slums Within Globalizing Economies）」と題された重要な章で、「1980年代と1990年代に貧困と不平等が増加した主な原因は、国家の退場であった。累進課税と社会保障制度による所得の再配分は、不平等の増加を明示的に『要求』する新自由主義経済理論の台頭によって深刻な脅威にさらされるようになった」と述べています。[12] 外交的で博識な表現にもかかわらず、『スラムの挑戦』の本質的なメッセージは明確でした。それは、持続可能で公平な都市の管理には、国家レベルと国際レベルでの適切な政府介入が不可欠であるということです。報告書によれば、社会的排除と都市貧困の問題の根源は、ケインズ時代の約50年間の政府介入と富の再分配の後の「再分配の課題の放棄」でした。新自由主義のイデオロギーによれば、市場は何らかの形で全ての人々に繁栄をもたらすことができると考えられており、「主な問題は、人々が富を生み出す能力を奪っている政府であると考えられていた」[13]

世界銀行は都市社会問題の解決策を「良い統治」と位置づけ続け、公共部門機関の透明性、政治的分権化、法改正、腐敗防止策を要求していますが、新自由主義的方針は、各国政府が都市貧困に効果的に対処することを困難にしています。債務に苦しみ、医療などの基本的なサービスよりもローン返済を優先せざるを得ず、公共生活のほぼすべての分野から政府が撤退することを要求する「ワシントン・コンセンサス」の命令に縛られているため、国家、国際機関、援助機関、NGOによる取り組みは、1980年代以降の都市スラム形成の速度に追いつくことができないままです。世界銀行とIMFによる分権化の推進は、地方行政の責任を拡大させましたが、これらの役割をうまく遂行するための権限や資源がありません。[14] こうした制約の下では、各国政府は住宅用地市場を管理したり、急速に拡大する都市に必要なインフラ投資やサービスに資金を投入したりすることができません。『スラムの課題』が示したように、地方、国、あるいは国際的な統治機関による介入に代わる効果的な手段は存在しないのです。

政府の失敗

新自由主義的グローバリゼーションが発展途上国全域におけるスラム拡大の主要因であるとは断言できないものの[15]、1970年代後半以降、IMF、世界銀行、そして主要国のほとんどが推進してきた開発政策パラダイムは、都市部の貧困の急増とスラム形成の「ビッグバン」の主たる原因となっています。非介入主義イデオロギーの復活は、国家政府の役割を弱体化させ、都市における資源の公平な分配計画における積極的な国家の役割の重要性を低下させました。この支配的な開発モデルは、農村部の何百万もの小規模農家の生計を破壊し、貧困層が自給自足のために使うはずだった資源を輸出生産に転用し、グローバル・サウスの多くの都市への大量移住の構造的条件を作り出すようなプロジェクトや政策を生み出しました。

問題の原因は、単に農村から都市への人口移動の発生や、都市部における人口爆発や人口動態の変化の現れではなく、低所得層の住民に十分な土地、インフラ、サービス、そして新しい住宅への支援を提供するために必要な再分配政策を政府が実施できていないことにあります。1980年代と1990年代に構造調整プログラムに取り組んだ多くの国では、政府支出の削減と大規模な公共部門の人員削減により、低所得層の住民が正規部門で適切な雇用を得る可能性がさらに制限されました。今日でも、この同じイデオロギーが、不可欠な公共サービスを必要とする人々からそのサービスを奪う政策を正当化し続けています。発展途上国の政府が経済を維持するために融資や補助金を受けたい場合、市場重視の政策提言（農業貿易障壁の削減、住宅や不可欠なサービスの民営化、社会保障費の削減など）に同意する以外に選択肢はほとんどありません。[16] 最も単純に言えば、スラムや都市部の貧困の存在は、グローバル、国家、地方といったあらゆるレベルにおける政策の失敗と、都市部および農村部の貧困層の基本的ニーズを優先することのない国際開発パラダイムの採用の結果です。

スラムの問題は、究極的には大規模な不正義の認識によって決定づけられます。何千年もの間、先祖を支えてきたかもしれない故郷で雇用を奪われ、新たな生計を求めて移り住んだ土地でも住居や尊厳ある生活を奪われる世界の道徳性を、私たちは考えざるを得ません。排除された貧困層は、計画的に居住できる場所もなく、正規の住宅市場に参入するための経済的資源もなく、都市構造の隙間で常に自力で生き抜くことを強いられています。都市周縁部の辺境の土地、急斜面、鉄道沿線や河川沿い、あるいは開発に適さないその他の危険な場所に原始的な集落を建てざるを得ない「スラム」の住民は、厳密には都市でも農村でもない、宙ぶらりんな状態に陥っていることが多々あります。非熟練の農村出身移住者には雇用の保障がなく、不法居住地では適切な住居や居住権も得られないため、スラムの住民は都市システムの経済的・社会的秩序の中で搾取されやすい標的となっているのです。

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Notes:

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Link to full report [pdf]: The Seven Myths of ‘Slums’ – Challenging Popular Prejudices About the World’s Urban Poor

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