社会的保護：論争の的、注目の議題

社会的保護は創設以来国連の議題にあり、人権専門家からの多数の報告は、政府と国際社会が人権と人類の発展に応えて機能するためには、租税回避に取り組み、公共部門に十分に資金を提供しなければならないことを詳しく述べています。Global Policy Watchにバーバラ·アダムスとカレン·ジャッドが書いています。

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社会的保護は、人権から経済成長の促進に至るまで、そして適切な仕事から経済的、社会的およびジェンダー平等に至るまで、複数の議題の最上位に浮上しています。 その擁護者は、特にグローバルレベルで、さまざまな優先順位、制度、政策の方向性を持つ多数のさまざまなプレーヤーを含み、彼ら全員がそのコンセプトを定義し、論議を独占することを競っています。

国連の持続可能な開発のための2030アジェンダ（総会決議70/1）は、すべての人の社会的保護フロアの保証を含む、普遍的な社会的保護を求めています。

2019年2月に会合する国連社会開発委員会（CSocD）と2019年3月に会合する国連女性の地位委員会（CSW）の両方が、2030アジェンダに沿って彼らの作業プログラムを調整し、社会的保護を優先事項として断定しました。そしてジェンダーを含む不平等への取り組みと、サービスや持続可能なインフラへのアクセスにそれをリンクしています。

そのさまざまな擁護者のなかには、一般であろうと対象となる受益者であろうと、実装モードに関して、そしてより効率的なサービスの提供であろうと権利へのアクセスであろうと、その正当化に関して、亀裂があります。 それぞれの言説や制度のなかでさえ、多くの場合、課税から予算援助、民間部門のパートナーシップまで、リソースの動員と配分戦略に関する矛盾したメッセージと優先順位が混在しています。

UNによる社会的保護の推進

1948年の世界人権宣言は、「社会の一員として、誰もが社会保障を受ける権利を有し、国の努力と国際協力を通じて、人間の尊厳に欠かすことのできない経済的、社会的、文化的権利を実現する権利があると断言しています」（第22条）。

国際労働機関（ILO）は、この権利を実現するために必要なポリシーとプログラムを進展させました。ILOの「世界社会的保護報告2017-19年版」には、次のように記載されています：

社会的保護あるいは社会保障を受ける権利は人権のひとつで、人の生涯にわたり貧困と脆弱性 を削減·防止するように設計された一連の政策と事業計画であると定義されている。社会的保 護には、子供·家族、母性、失業、業務災害、疾病、老齢、障害、遺族などに対する給付、そ して医療保障がある。社会的保護制度は、このような政策分野のすべてに対し、拠出型給付(社 会保険)と社会扶助など税金で賄われる非拠出型の給付とを組み合わせて対処するものである（p.xxix）。

しかしながら、「世界人口の29％のみが、子供や家族の給付から老齢年金まで、あらゆる給付を含む包括的な社会保障制度によってカバーされています。 しかし、大多数（71％、52億人）は保護されていないか、部分的にしか保護されていません」（p.xxix）。

ILOは設立以来、社会的保護を積極的に推進してきており、その結果、1952年の社会保障の最低基準に関する条約（No. 102）と2012年の社会的保護の土台に関する勧告（No. 202）が生まれました。 そして2009年、経済および金融危機の余波を受けて、すべての国連機関の代表が社会的保護の土台計画（SPF-I）を承認しました。これは、最低限、すべての人がベーシックインカムと基本的なヘルスケアにアクセスできることを保証します。

平等で持続可能な開発への社会的保護の重要性は、貧困削減に関するSDG 1と不平等の削減に関するSDG 10を含む持続可能な開発目標（SDGs）と2030アジェンダのなかで認められており、健康に関するSDG 3は、普遍的な健康保険を達成する目標を含んでいます。

ジェンダーに基づくものを含んだ不平等の削減に対する社会的保護の関連性は、2019 CSocDおよび人権専門家によって詳細に取り上げられています。 2014-15年のILOの推定を使用して、すべての人権、特に経済的、社会的および文化的権利の完全な享受に対する対外債務およびその他の関連する国際金融債務の影響に関する国連独立専門家、フアン·パブロ·ボホスラフスキーは次のように述べています。 人口の27％のみが社会的保護への完全なアクセスを享受している世界では、多くの女性は社会的保護へのアクセスを持ちません。 女性が多くの比率を占める残りの73％は、保護されていないか、部分的にしか保護されていない傾向にあります」（A/73/179 para 27）

世界不平等研究所の報告書は、1980年以降、世界人口の上位1％が下位50％の2倍の世界の所得の伸びを獲得したという頻繁に引用されている事実を指摘し、グローバリゼーションにより拍車をかけられているとはいえ、このような劇的な不平等の成長はその必然的な結果ではないことを結論づけています。むしろ、一連のグラフでは、それは政策の選択の結果であるという証拠の要点を示しています。国連は、成長の新しい測定値を監視および追跡する必要があります。

IMFの評価：貧困層をターゲッティングの対象にするのか、あるいは彼らの権利を守るのか？

社会的保護の提供に影響を与える主要なプレーヤーの1つは、国際通貨基金（IMF）です。 世界銀行とともに、IMFは最も貧しく最も脆弱な人々のみを対象とするアプローチを採用しました。それは、収入調査によって決定されることが多いと同時に、通常はより広い社会的保護の普及率を犠牲にして各国に財政引き締めを優先するように助言します。 IMFの独立評価機関（IEO）の2017年報告書に促され、途上国との作業において社会的保護に取り組む方法についての組織的見解を改訂してきています。

IMFは社会的保護に関する専門知識の欠如を認め、政策助言を世界銀行に依存してきました。しかし、IEO報告書が述べたように：

貧困者や脆弱者への社会的保護のターゲッティングというIMFが好むアプローチは世界銀行のアプローチと整合していたが、むしろ収入よりも、普遍的給付とカテゴリー（例：人口層）によるターゲッティングを強調している国際労働機関や国連機関が支持する権利保護に基づく社会的保護へのアプローチとあまり噛み合っていなかった（p.vi）。

IEOは続けます。「IMFは伝統的に、社会的保護政策または措置が主に公共支出を伴う限り、財政政策の観点から社会保護に取り組みました」そのアプローチは「効率性、歪みの最小化、および財政の持続可能性に集中していました」（パラ22 ）。「IMFは脆弱者への社会的保護給付のターゲッティングの強力な提唱者である」ことを認め、IEOの評価は財政政策と所得の不平等に関する2014年のスタッフペーパーを引用し、次のように述べました：「収入調査は特定の国々で『社会的に最適なアプローチではない可能性がある』ことを認めた」それは特に普遍的保護土台に取り組んでいる国に当てはまります（パラ23）。

IEOは、このアプローチの違いにより、ILOや他の国連機関がIMFと社会的保護プログラムにおいて協力することを困難にしていると結論づけました。 また、同評価によると、このアプローチが市民社会組織（CSO）との協力の障害となっており、IMFの社会的保護とSDGsへの取り組みに疑問を投げかけています。

国連人権専門家と市民社会の介入

２人の国連人権専門家もIMFアプローチに関する懸念に取り組んでいます。 極度の貧困と人権に関する国連特別報告者であるフィリップ·アルストン氏は、人権理事会（A/HRC/38/33）への2018年の報告書で、主な議論は「社会的セーフティネット」アプローチと人権または「社会市民権」アプローチを中心に行っていると説明し、社会保護フロアの定義は、国際労働機関（ILO）、世界保健機関（WHO）、および国連によると、「社会的保護フロア・イニシアチブで実証されたように、人権アプローチを反映する」とつけ加えました（パラ35）。

アルストン氏は、社会的保護フロアはすべてのアプローチに適合するワンサイズではないことを明確にしていますが、全体的な目的を特定し、説明責任のフレームワークの要素を提供しています。 したがって、国家はそのようなフロアの範囲と深さを決定することができますが、「ヘルスケアのための基本的な社会保障の保証、ならびに子供、高齢者、および就労できない人々のための所得保障を含める必要がある…」（パラ 35）ことを明確にしています。

アルストン氏のレポートでは、このアプローチとIMFセーフティネット·アプローチを対比しています：

「社会的保護」という言葉をほとんど正当化できないほど非常にそれは小さいことがよくあります。 独立評価機関の言葉で言えば、IMFの見解は、「社会的セーフティネットは、財政調整、経済改革、または外部からの衝撃による脆弱な集団への短期的な悪影響を緩和するために必要である」というものです。 本質的に、社会的保護は一時的な経済的困難を克服するために「最も脆弱な」人々を助けるための短期的な調整です。 そのグループの多くは社会の最悪の状況にある人々とは違いますが、IMFが推進している経済調整の影響を受けた人々と同じ域にあります（パラ36）。

この報告書はまた、普遍的なものではなく、むしろ対象を絞った社会福祉についての懸念も詳述しています。そして、IMFが「状況によっては普遍的なプログラムに強く反対している」ことに留意し、2017年から2018年にIMFが「以前は普遍的な」児童手当の範囲を制限することを義務づけたモンゴルとキルギスタンの例を引用しています（パラ39）。 また、サハラ以南のアフリカでのターゲッティングに関する研究を引用しています。これは、代理資力調査（ターゲティング·メカニズムとしてIMFがしばしば支持するもの）を示しています。「ほとんどすべての国で最も貧しい世帯の多くが見逃されています。平均して、貧困世帯の80％が資力調査で貧困ではないとみなされた」ため、資格をもらえませんでした（40項）。

ボホスラフスキー報告書は、特に財政再建のジェンダーによる影響に関して、IMFだけでなく、国際金融機関（IFI）をより広く批判しています：

今日、世界の3分の2以上の国々は（そのほとんどは国際金融機関の助言に基づいて）、国庫を縮小し、財政空間を拡大せず制限しています。 構造調整と財政再建政策は脆弱者の人権に大きな悪影響を与える可能性がありますが、それらの政策のほとんどは人権を促進または保護するような方法で策定または実施されておらず、ましてジェンダーによる影響への配慮は問題外です（第7項）。

市民社会組織は、社会的保護論争とそれを支配してきたIMFの役割についても検討を重ねてきました。 100を超えるCSOを代表する社会的保護フロアのためのグローバル連合（GCSPF）は、2019年1月に「社会的保護に関するIMFの政策枠組み」に関する声明を発表しました。 これは、CSOが、国際通貨基金の「政府らが財政赤字を削減または解消させることへの決意と、受益者への社会的および経済的影響にほとんど注意を払わずに社会的保護への支出を抑制するよう彼らに求めている」という批判の繰り返しを述べています（p.1）。

IEO報告書によれば、「社会的保護に関して、国際通貨基金は、国家の義務を減らすため、年金受給資格の改革を奨励し、助成金などの項目への支出を減らし、『最貧困者』に焦点を当てるためにセーフティネットを改革した」さらに、ILOとパートナーによる2010年から2015年までの183か国でのIMF報告書の分析では、開発途上国と高所得国の両方における緊縮財政関連の措置が検討され、「IMFの監視がその後の途上国における公共支出の削減の『主な要因』であることがわかった」（p.2）

グローバル連合の声明では、IEO報告書は資力調査も批判しており、「高コスト、実質的な普及範囲の不足、政治的持続可能性など、「最貧困層」へのターゲッティングのために使用される資力調査手法に関連する主要な問題」をリストに挙げています（p.2 ）。

ついでそれは私有化に関して続きます：

過去数年間、IMFは、東欧とラテンアメリカの公的年金制度の部分的または完全な民営化を積極的に推進した際、世銀の専門知識に従いました。 2018年に発表された報告書に記載されているように、それらの政府はその後、普及率の停滞または衰退、不十分な給付、男性よりも低い女性の年金、および国家の財政コストの予期しない増加のために、これらの民営化のほとんどを覆しました（p.5）。

GCSPFは特に、資金移動プログラムに対するIMFの制限を対象としています。 それは、特に農村地域における貧困削減の成功に言及したIMFスタッフ報告書から引きだされた、モンゴルとキルギスタンの例を引用しています。 イランでは、IMFは政府に「燃料補助金を置き換えるために当初導入されたユニバーサル·キャッシュトランスファー·プログラムを貧困層を対象としたプログラムに転換し、銀行の資本増強などの他の支出のための財政的余地を作ること」を政府に要請したことにも言及しています （p.3）。

GCSPFはIMF専務理事のクリスティーヌ·ラガルド氏にも手紙を送り、IEO報告書の調査結果に関する懸念を表明し、IMFにアプローチの変更を求めています。

社会的保護、人権、ジェンダー平等

ボホスラフスキーの報告書は、特に女性にとって、IFIの重点である財政引き締めと社会的および経済的困難の間の関連を指摘しています。具体的には、サービスの提供、社会的保護、および「社会インフラ」（たとえば、女性の無給の介護活動）の社会的重要性に言及しています。

一部の地域では、女性が同時に公務員、サービス利用者、社会保障保護給付金の主要な受給者として苦しむという緊縮財政の3重の危険が、介護の面で特定の意味合いを持っています。 これは、労働市場のジェンダー差別と職業的分離をさらに悪化させます。 ソーシャルケアの削減により、多くの重要なサービスへのアクセスが減少しています。 介護セクター内での失業と公共部門の賃金凍結も女性に影響を与えています（パラ26）。

ボホスラフスキーの報告書は、女性の人権を享受する能力に対するIFIポリシーの影響またはそれらの欠如を引きだしています：

ジェンダー不平等に対する国際金融機関の取り組みの有効性は、社会的保護給付のカバレッジを減らすことに関して、そしてジェンダーに敏感で対応のできる持続可能な社会サービスとインフラへの投資のための財政的余地を減らすことに関して重要な問題を提起します。女性の経済的および社会的権利の享受に対する構造的障壁に対処せず、違法な資金フロー、女性の人権に対する逆進税および緊縮財政の影響について沈黙を守ることも、その意味で重要な考慮事項を提起します（73項）。

同報告書は、多くの国が採用している成長アジェンダへのIFIの排他的な集中のジェンダー·インパクトを強調しています：

給与にジェンダー不平等をもたらす政策は確かに成長を後押しするかもしれませんが、ジェンダー平等の問題は女性の労働力参加に限定することはできず、個別のまたは新たな問題として取り組まれるべきではありません。国際金融機関の議題は、人権への配慮によって再形成され、拘束されるべきです。国際金融機関は、規定されたマクロ経済政策、貸付および技術支援が、働く権利、社会的保護の権利、公共サービスへのアクセスを獲得する権利を行使する女性の機会に与える影響に緊急に対処する必要があります。 女性の過度な無給の介護負担、経済活動に対する選択を行使する能力の制限、そして逆進税のジェンダーへの悪影響もまた、緊急に対処されるべきです（パラ88）。

国連特別報告者フィリップ・アルストン氏も同様の指摘をしています：

ジェンダー平等のような問題に対処するにあたり、IMFはまた、人権について言及することへの嫌悪感を克服する必要があります。法的規制が低所得国での女性の労働力への参加を強く妨げていることを説得力のある形で示し、それらの規制の排除を呼びかけ、「男女間の絶対的な最低限として憲法上保証された公平性」、そして理想的には「すべての次元における女性への法的な平等性の保障」を提唱している研究でさえ、人権、女性の人権、または女性に対するあらゆる形態の差別の撤廃に関する条約にまったく言及していません。しかしながら、その勧告は「国の広く受け入れられている文化的および宗教的規範を背景に考慮されるべきである」と何度か繰り返されました（A/HRC/38/33 パラ30）。

アルストン氏はIMFの方向性、そして最近までは世界銀行について、深刻な問題を提起しています：

IMFの関心は変革ではなく緩和にあり、社会的保護は、マクロ経済的枠組みが脆弱者を保護するという原則的な理由からではなく、主に実用的なプログラム上の考慮事項のために受け入れられています（パラ36）。

社会リスクマネジメントの一形態としてのセーフティネット・アプローチの主要な国際的支援者である世界銀行は、現在ILO / WHO /国連の社会的保護フロア・アプローチを正式に承認しており、IMFは通常これに倣うことが期待されます（パラ37） 。

国連における説明責任

社会的保護は、設立以来、国連の議題になっています。 世界的な金融危機をきっかけに、国連執行理事会はSPF-Iを設立しました。SPF-Iは、社会的保護の分野における国連開発システムの取り組みを調整し、永続的かつ効果的な結果をもたらすより優れた技術支援を提供することを目指しています。

2030アジェンダは、持続可能な開発に関するハイレベル政治フォーラムだけでなく、国連開発システムのすべてのプロセスとECOSOCシステムの説明責任に関する新しい枠組みを提供しています。 これにはECOSOC機能委員会が含まれます。

CSWはECOSOCシステムの一部であり、ジェンダー平等を実現するための国連システムの説明責任のための主要なプラットフォームを提供します。 2019 CSWの優先テーマに関する専門家グループの報告書は、「確立された人権規範と基準に従って社会的保護システム、公共サービス、持続可能なインフラストラクチャの設計、資金調達、施行、監督、評価をすること」を求めています（p.8 ）。

同報告書は、加盟国の責任に取り組む際に、次のことを推奨しています：

政府が社会的保護、公共サービス、インフラストラクチャの提供に責任を持つ主な主体であること、およびコミュニティ主導のイニシアチブと提携することを保証すること。政府は、普遍的なカバレッジ、サービスとインフラの質、透明性と説明責任などを含む人権原則の遵守を確保するために、非国家主体（慈善団体、NGO、民間セクターなど）の活動を規制する必要があります（p.10）。

CSocD閣僚フォーラムの準備では、適切な資金を確保することへの中央政府と国際社会の両方の責任が強調されています：

特に低・中所得国において社会的保護を拡大するための重要な課題の1つは、十分な資金調達です。 社会的保護、特にフロアに資金を提供するには、課税ベースの資金調達が必要です。 政府は、税の徴収と管理の効率化、脱税や税金詐欺への対応など、国の税制を強化する必要がある場合が度々あります。 脱税を減らし、国が脱税スキームに取り組むための適切なシステムを設計するのに役立つ技術支援を提供するには、国際協調が不可欠です（コンセプトノートp.3）。

一方、人権専門家の報告は、政府と国際社会が人権と人類の発展に応えるためには、税回避と税金の不正利用に取り組み、公共部門に適切に資金を提供しなければならないことを明記しています。

所得創出に取り組むための政策に対するグローバリゼーションから生じる多くの傾向をグラフ化した世界不平等報告書は、「国々はより豊かになったが、政府は貧しくなった」ことを示す、1970年から2016年にかけての富裕国における民間資本の増加と公的資本の減少に関するグラフを含んでいます（p.14）。別の例では、女性を含む貧困層に偏ってしまっている、付加価値税へのより大きな依存度と並行して、法人税の底辺への競争を示しています。

漸進的課税は、不平等に対処するための実績のあるツールです。1970年代後半以降、それは富裕国では大幅に削減されました。世界不平等報告書によると、現在タックスヘイブンにある富は世界のGDPの10％以上に達し、1970年代以降大幅に増加しています。

同報告書は、平等の高まりは政策の選択の結果であり、技術変革の必然的な結果ではないことを繰り返し述べています。たとえば、大きさ、平均所得、開放性、技術の点で広く類似している地域である米国の不平等の急増をEUのそれと比較すると、政策の選択が重要であることをそれは示しています。

成長の不平等対策を立案する努力を求めて、それは所得と富の統計のより良い追跡と並んで不平等追跡基準においてリーダーシップを取ることを国連に要請しています。

2030アジェンダの平等な性質は、政策や制度全体にわたる説明責任を必要とし、人権に伴う責任だけでなく、資金調達ポリシー、融資要件、IFIの説明責任を最前線にもたらします。

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Original source: Globally Policy Watch

Image credit: US News