「スラム」にまつわる7つの神話 ー 神話 7：スラムは永遠に存在し続ける

したがって分配は過剰をなくすべきであり、
そして誰もが十分なものを持つ。[1]

将来的にスラムの終焉について語ることは現実的でしょうか？それとも、世界的な貧困に反対する人々と同じように、「貧困者は常に存在し、これからも存在し続ける」という見方が「スラム」にも当てはまるのでしょうか？現代の著者にとっては、証拠は都市の未来は既定路線で恐ろしい結論、つまり永久に不要で、潜在的に革命的な、権利を剥奪された非公式労働者の集団で構成された「スラムの惑星」であると示唆しています。都市社会学者のマイク・デイビスが主張するように、都市の端で自助努力をする不法占拠者たちは「追放地帯」、「新しいバビロン」に住んでおり、唯一の希望は「新たな都市貧困層がグローバル資本主義の中での自分たちの末期的な周縁性を受け入れることを断固として拒否すること」です。[2] 他の著者にとっては、都市を崩壊と終末の原動力とみなす見方は正当化され得ません。1962年、チャールズ・ストークスは「希望のスラム」と「絶望のスラム」を区別し、前者のカテゴリーは1979年に人類学者のピーター・ロイドによって広く知られるようになりました。[3] ロイドが指摘したように、スラムに関する学術文献の多くは、西洋の観察者が抱く貧困と放置に対する偏見、そして都市貧困層が社会を不安定化させる存在になるのではないかという恐怖を反映しています。この懸念は、マイク・デイヴィスよりもはるか以前、1950年代後半のオスカー・ルイスによる人類学的研究を受けて広く知られるようになった。[4]

近年、こうしたディストピア的視点とユートピア的視点の対立をさらに推し進める形で、一部の著述家は、スラム街の生態学的・社会的に持続可能な実践、あるいは都市貧困層の自助努力や相互扶助、共同体意識、連帯といった価値観を理由に、「スラム街の魔法」をロマンチックに描こうとする傾向があります。[5] 都市貧困に対するこれらの反応はどちらも現実の極端な例であり、多くの場合、より高い社会階層を占める様々な利益集団のイデオロギー的目的に資するものです。すなわち、スラム居住者を市場社会にとって望ましくない負担とみなす極右政治勢力と、スラム居住者に革命的な社会変革への希望を抱かせる極左政治勢力です。結果として、これらの解釈はすべて、暗黙のうちにスラムの存在と存続を認めていることになります。[6]

問題の一部は意味論の問題です。「スラム」という言葉は、さまざまなタイプの住居や居住者をひとまとめにすることができ、2003年に国連によってようやく、物理的および法的特徴に限定され、より困難な社会的側面を除外した緩やかな基準に基づいて操作的定義が与えられました。[7] これにより、「スラム」という用語を世界中のさまざまな都市や国に大まかに適用することができますが、実際にはほとんどのスラムは決して均質ではありません。1960年代以降の建築家や都市計画家による研究が明らかにしたように、スラムにはさまざまな住居状況と多様な人々が混在しています。たとえば、ウィリアム・マンギンやジョン・ターナーなどの人類学者は、不法占拠地と都心部のスラムには顕著な違いがあると認識し、不法占拠地をそもそも「スラム」と表現することは通常困難であると結論付けました。ピーター・ロイドはまた、西洋人の目には見捨てられた「スラム」に見える場所でも、スラムの住民自身から見れば、より肯定的な意味で全く異なる見方をされている可能性があると主張しました。この観点からすると、スラムを表現するために使われる言葉があまりにも一般化され、問題が多い現状では、「スラムの終焉」を想像するのは困難です。今日、多くの先進国でさえ、豊かさが増し、政策が絶えず変化しているにもかかわらず、スラムは依然として存在しています。一般的な住宅基準が向上するにつれて、許容基準に達しない地域は新たに「スラム」に分類される可能性があります。[8] 英国や米国のような国ですらスラムの問題を解決できていないのだから、国連の議論の余地のある統計によれば、2001年には都市人口のそれぞれ99.4%と98.5%がスラムのような環境で生活していたエチオピアやアフガニスタンのような国では、将来的にスラムの問題を解決するどころか、改善する見込みはほとんどない、と主張するのは妥当です。[9]

目標の誤解

「スラムの終焉」を実現する上で言語の問題は、国連人間居住計画（UN-HABITAT）のキャンペーン活動によってさらに複雑化しています。1999年、UN-HABITATと世界銀行は、都市支援機関の幅広い連合体である「都市連合（Cities Alliance）」を主導しました。この新たなパートナーシップが重点的に取り組んだ2つの主要課題、すなわちスラムの拡大と、スラムが拡大している都市の管理は、「スラムのない都市行動計画」へとつながり、この計画は2000年の国連ミレニアム宣言に盛り込まれました。それ以来、「スラムのない都市」はUN-HABITATが広報資料で採用する主要なキャンペーンスローガンとなっています。しかし、このブランディングは、その内容以上に多くのことを約束しています。このプログラムの意図は、特定の期間内に文字通り「スラムをなくす」ことではなく、都市全体のレベルでスラム改善イニシアチブのための制度やパートナーシップを強化することです。[10] したがって、「スラムのない都市」というスローガンは、規範的なアイデア、つまり世界がどうあるべきかという広範な概念であり、より実践的で通常は目標の形をとる原因と結果に基づく概念ではありません。[11] 国連の出版物には、スラムのない都市を実現するための目標があることを示唆するものは一つもありません。[12]

このスローガンの大きな問題点は、誤解を招きやすい点にあります。特にアフリカ諸国では、都市にスラムがあってはならないという規範的な考え方を、スラムを根絶するという実際の目標と混同しているように見えます。神話3でさらに詳しく説明されているように、この目標は、2005年のジンバブエと2006年のナイジェリアのアブジャにおける違法な大規模立ち退き、そして2007年の南アフリカにおけるスラム「排除」法制化に見られるように、政府が大規模なスラム解体プロジェクトを正当化するために利用されることが可能です。例えば、タボ・ムベキ元大統領は、南アフリカのすべての非正規市街地を2014年までに根絶するという目標を策定する際に、国連のスラム対策キャンペーンを熱心に引用しましたが、これはそれらを正式な住宅に置き換え、小屋の新たな建設を根絶するという単純な政策解決策に基づいていました。[13]これは、スラム撤去事業の継続について都市支援機関に責任を負わせるものではありません。シティーズ・アライアンス・イニシアチブは、このアプローチに全面的に反対しており、UN-HABITATもこうした政策に強く反対するキャンペーンを展開しています。しかし、各国政府が目に見える不衛生さのない、世界的に競争力のある都市というビジョンに焦点を当て、それによってスラム撤去プロジェクトに傾倒する限り、「スラムの終焉」を訴える語り口は、貧困層に不利な政策を正当化し、悲劇的な結果を招く可能性があります。住宅政策の専門家であるマリー・フッツェルマイヤーは、スラムの根絶よりも適切な目標は、公式な認識政策、つまり、スラムを撤去して再出現を防ごうとするのではなく、現在および将来の非正規市街地を管理し理解しようとする政策であると主張しています。この点において、「スラムのない都市」キャンペーンは、「スラムを認識する都市」と名付けられる方がより適切でしょう。[14]

「スラムのない都市」というスローガンは、スラムに関するミレニアム開発目標（MDG）に具体化されたその運用目標と真っ向から矛盾しています。環境の持続可能性を確保する第7のMDGの「目標11」としてひっそりと掲げられたこの目標は、単に「2020年までに1億人のスラム居住者の生活を大幅に改善する」ことを目的としているにすぎません。[15] これは、他の開発上の懸念事項と比較して、不適切な住宅の問題が容認できないほど低い優先順位で扱われていることを反映しているだけでなく、この目標を達成しても「スラムのない都市」が実現することはまずないため、スラムの存在を永続的な現実として暗黙のうちに受け入れています。1億人のスラム居住者は、2000年にスラムに住んでいた人々の総数の約10分の1に過ぎませんでした（「スラムの課題」報告書の統計による）。この目標は、以前の推計によると2020年までにスラムに住むことになる残りの13億人のニーズを事実上無視しています。[16] また、2020年という目標日は、他のすべてのMDGsの終了日よりも5年遅いのです。そして、ほとんどのMDGsとは異なり、スラム人口を半減または大幅に削減することを目標としていません。UN-HABITATが認識しているように、これは、各国政府がグローバルMDGの一環として改善しなければならないスラムの居住者の数を把握できるように、国別の目標を設定することを困難に、あるいは完全に不可能にしています。[17] さらに、この目標は定義が曖昧で、スラム居住者の生活の「大幅な改善」が何を意味するのかを具体的に示していなませんでした。[18] 多くの住宅改修および新築住宅開発プログラムがスラム居住者の生活を「大幅に改善」してきたという事実は変わりませんが、問題を大幅に軽減する規模で改善されたことはほとんどありません。[19]

世界の統計データに疑問を投げかける

「スラム目標」達成に向けた進捗状況を測る唯一の方法が世界中のスラム居住者の数であるならば、世界のスラムデータを提供する唯一の機関であるUN-HABITATの統計の有効性も大きな懸念材料となります。2000年にスラムに関するミレニアム開発目標が設定された当時、世界に実際にどれだけのスラム居住者がいるのかは分かっていませんでした。[20] 2003年に『スラムの課題』が発表されるまで、スラム居住者の推定値が世界規模で示されたことはありませんでしたが、2001年には9億2400万人、つまり世界の都市人口の31.6%と報告されました。[21] これは国連の歴史的な統計であり、その悲惨な予測はメディアで大きく報じられました。「スラム街の劣悪な環境で余生を送る人の数はほぼ10億人に達し、『抜本的な対策を講じなければ』30年で倍増する可能性がある」というものです。[22] 2006年に発表された「世界都市状況」報告書では、世界のスラム居住者の数は9億9800万人と推定され、2007年には10億人を超えると予想されました。報告書の著者らは、スラム居住者の生活を改善したり、スラムの形成を防いだりするための対策が何も講じられなければ、世界のスラム人口は2020年（スラムに関するMDGsの目標達成予定年）までに14億人にまで増加する可能性があると予測しました。[23] その後、UN-HABITAT事務局長のアナ・ティバイジュカ氏は、世界のスラム居住者の数が10億人を超えたと宣言しました。[24]そのため、2010/11年の最新の隔年版「世界都市状況」報告書で、発展途上国のスラム居住者の数が8億2800万人に達し、各国政府が集団でスラムに関するMDGを既に少なくとも2.2倍上回っていると述べられたことは驚きでした！[25]

これは朗報と見なされるかもしれませんが、これらの主張の妥当性には疑問を抱く理由がありました。以前の統計と矛盾して、スラム居住者の基準総数は2000年に7億6700万人に下方修正されました（2006年の報告書で推定された9億1200万人ではない）が、何の注釈も付記されていません（世界銀行が世界の貧困データで繰り返し行ってきたように、測定方法の変更の説明など。その結果、統計は毎回大幅に修正されている）。[26] これにより、開発途上国のスラム居住者の数が、2007/8年の10億人以上（以前の報告）から2010年には8億2760万人に減少したという誤解を招く印象を与えました。これは、その数が劇的に増加すると予想されていたことを考えると、驚くべき成果です。[27] 基準数値の下方修正の説明が提供されていたとしても、このような大きな変動はほとんどの経済統計では受け入れられず、使用に適さないものとなるでしょう。[28] 実際、国際環境開発研究所（IIED）による綿密な調査によると、ほとんどの低・中所得国において、政府や国際機関が使用する公式統計では都市部の貧困規模が過小評価されている可能性があり、その結果、国連が多くの都市における貧困の程度について不正確なデータを報告する可能性があると指摘されています。[29] この点において、適切な住居を持たない人々の数は、8億2760万人をはるかに超える可能性があります。少なくとも、世界中のスラム居住者を測定する方法の不明確さと信頼性の欠如は、「スラムの終焉」を実現することの難しさを浮き彫りにしています。世界にどれだけのスラム居住者がいるのか、また彼らの生活改善の進捗状況をどのように測定すればよいのかが明確でないならば、国連の「スラムのない都市」キャンペーンがそのスローガンを現実のものにすることは難しいでしょう。

世界の行く末

こうした分析的・概念的な問題はさておき、スラム問題に関して世界がどのような状況にあるかについて、いくつかの率直な観察をすることができます。まず、発展途上国の都市住民なら誰もが認識しなければならないことを明らかにするのに統計は必要ありません。それは、スラム問題が深刻化しているということです。国連のスラムに関するデータは議論の余地があり、多くの点で過小評価されている可能性が高いですが、最新の数字は「都市の格差は依然として存在し」、今後数年間で拡大すると予想されていることを示しています。UN-HABITATが大幅に下方修正した数字でさえ、抜本的な対策が講じられなければ、世界のスラム人口は毎年600万人ずつ増加するでしょう。率直に言えば、世界中のスラム居住者の絶対数は増加し、今後も増加し続けると予想されます。[30] 都市部に住む人の数は、2030年までに人類の3分の2に達すると予想されており、サハラ以南アフリカの場合、「サハラ以南アフリカの都市人口の増加のほぼ半分は、現在から2020年までの間に貧困と困窮を背景に起こるだろう」[31]。現在の傾向が今後数十年にわたって続けば、1989年の名著『Squatter Citizen（スラム街の市民）』で警告されたのと同じ事態が予想されます。「…数千万世帯がスラム街や、非常に搾取的な家主が所有する劣悪な環境で過密状態の賃貸住宅に住むことになる。数千万世帯が強制的に家から立ち退かされるだろう…多くの基本的なサービス（水、衛生、ゴミ処理、医療）の質はさらに悪化し、劣悪で汚染された生活環境に関連する病気が増加するだろう」[32]。

新千年紀の20年目に入り、世界経済が世界金融危機の影響で揺れる中、見通しはますます悲観的になっています。1980年代以降の過去の経済不況と同様に、ラテンアメリカ、アジア、アフリカの多くの政府は、国際収支の大幅な赤字と克服困難な国家債務問題に直面しています。国際通貨基金（IMF）への融資申請は、特に社会保障プログラムにおける公共支出の削減圧力をもたらしています。その結果、食料品や交通機関といった基本的な財・サービスに対する政府補助金は削減される可能性が高く、基本的なサービスの提供や都市インフラへの新規投資は延期される可能性が高いのです。そして、相変わらず、最も大きな打撃を受けるのは都市部の貧困層であり、彼らには危機の影響を吸収したり生き延びたりするための余裕がほとんど、あるいは全くないのです。何百万人もの人々が農村部から都市部へ移住するにつれ、雇用不足や実質所得の減少が中流階級や低所得者層に影響を与え、ますます多くの都市住民は自らの住居の建設を組織せざるを得なくなるでしょう。[33]この憂鬱な見通しは、2010年のミレニアム開発目標報告書によってさらに強固なものとなっています。同報告書は、近年の住宅市場の危機が、1990年以降スラムから人々を救い出すために達成された進歩を相殺する可能性があると述べています。「この危機は開発途上地域で発生したものではないが、その地域の住民や都市に打撃を与え、何百万人もの人々が不安定な状況で暮らし続けている…多くの場合、公的機関は、土地所有権やその他の安定した居住形態の欠如、貧困層向け補助住宅の資金削減、低所得者向け住宅用に確保された土地の不足、土地や不動産の投機を抑制するための市場介入能力の欠如という4つの主要な点で失敗することで、住宅危機を悪化させている。地価の上昇における低所得は、働く貧困層が土地を所有する可能性を事実上排除し、都市スラムの問題の一因となっている」[34]

もう一つの指摘は、発展途上国における都市の成長と発展に伴う住宅需要に十分対応できる開発計画を持つ政府はほとんど、あるいは全くないということです。都市化が急速に進む中、これらの政府のほとんどは、低所得者層全員が住みやすい都市にするために必要なインフラやサービスを整備しようとさえしていません。投資が行われる場合でも、貧困層へのサービス提供や国内投資家にとってより魅力的な都市づくりではなく、外国資本を誘致するためのハイエンドなインフラプロジェクトに投資される傾向があります。[35] 神話2、3、5で述べたように、都市の「美化」プログラムは、不法占拠者やスラム居住者の大規模な立ち退きを引き起こし続けています。これは、執筆時点では、それぞれ2010年のワールドカップとコモンウェルスゲームズのために、ダーバン（南アフリカ）とデリー（インド）でニュースの見出しを飾っている進行中の現象です。[36] スラム街の問題に世界レベルで適切に対処するための枠組みが発展したという証拠はほとんどなく、ましてや都市部の貧困や不十分な住居が皆無の未来の明確なビジョンを形成することなど想像外です。急速に拡大する多くのメガシティにとって、差し迫った懸念は、急速な都市化の長期的な持続可能性や、それが将来の世代に及ぼす社会的および環境的影響ではなく、富裕層と貧困層の間の格差が継続することの短期的な可能性です。特に、2007年と2008年に発展途上国全体で暴動を引き起こした経済危機と食料価格の変動という状況下ではなおさらです。[37] 都市政策の行き詰まりは、国家も都市も同じ方向に猛スピードで加速する以外に選択肢はなく、高級観光、外国投資、大規模開発プロジェクト、その他「世界クラスの都市」のあらゆる特徴をめぐる競争圧力に容赦なく駆り立てられているというイデオロギー的信念によって悪化しています。都市の指導者たちが他者に対して競争上の優位性を追求する一方で、不法占拠地域に暮らすコミュニティは、グローバリゼーションの好ましくない暗い側面を象徴しています。

2008年の世界株式市場の暴落により、規制緩和された市場への信頼は揺らいだものの、さらなる高成長こそが貧困緩和への最も迅速かつ効果的な道であるという前提に基づき、民営化されグローバル化された市場経済の軌道に疑問を呈する世界の指導者はほとんどいません。あらゆる反証があるにもかかわらずです。[38] 権力の中枢では、輸出志向型・成長主導型のモデルに逆戻りすることは、現実的でも実行可能でもないと考えられています。しかし、資源を枯渇させ、汚染を引き起こし、都市部の貧困層を搾取する、制御されない都市化をもたらす現在のプロセスには、必然性など何もありません。現在の傾向に伴う社会的不安定とスラムの拡大を受け入れるか、より包括的で持続可能な成果を達成するための異なる政策で新たな道を切り開くかの選択は、政府と意思決定者に委ねられています。都市化の傾向と都市が変化するためには、それらを支える経済モデルを全面的に改革し、再考する必要があります。第一のステップは、これまでと同じ方向で都市開発を続けることは不可能であり、普遍的な基本的ニーズを直ちに確保することから始め、世界の優先事項を根本的に再編成することに基づいた、人類の進歩に関する新たなビジョンを実現する可能性を認識することです。そうして初めて、1996年のハビタット・アジェンダに明記された二つの目標、「すべての人に適切な住居を」と「都市化が進む世界における持続可能な人間居住地の開発」を具体的な行動計画に落とし込むことができます。[39]

Link to full report [pdf]: The Seven Myths of ‘Slums’ – Challenging Popular Prejudices About the World’s Urban Poor

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