「スラム」にまつわる7つの神話 – 神話 6: 国際援助が解決策である

開発は巨大なビジネスとなり、
本来奉仕すべき人々よりも、
自らの成長と必要性にばかり気を取られている。
専門の金融家やテクノクラートに支配された開発業界は、
何よりも権力と価値観の問題である事柄に対処する際に、
非政治的で価値観に左右されない姿勢を維持しようとしている。[1]

都市の歴史上、国際援助機関、開発銀行、非政府組織（NGO）によるスラム街の改善や都市貧困層の生活環境改善のためのプロジェクトがこれほど多く実施された時代はかつてありませんでした。しかし、ほとんどの低・中所得国において国家政策が都市貧困層のニーズを満たせていないのと同様に、富裕国からの援助制度（政府間援助であれ、NGOやその他の機関による現地での直接的な援助であれ）も、拡大するスラム街の形成を食い止めるには至っていません。この神話が明らかにしようとしているように、国際援助はスラム街に住む貧困層の大部分に恩恵をもたらさないだけでなく、しばしば彼らの利益に反する結果となっています。

都市開発援助における最初の問題は、単純に規模の問題です。過去30年間で国際援助総額が年間600億米ドルを超えたことは一度もなく、これは米国国防総省の同年度予算の20％に相当する額であり、低所得国および中所得国の20億人の貧困層の生活に大きな影響を与えるには到底十分とは言えない。[2] 2005年にグレンイーグルズで開催されたG8サミットで15か国が大々的に約束した援助総額は、各国の国民所得のわずか 0.51 ％に過ぎず、未履行のままとなっています。2010年にアフリカ大陸は、約束された250億米ドルのうち120億米ドルしか受け取れないと予想されています。[3] 一般的な傾向として、海外開発援助は、西側諸国のほとんど (北欧諸国などごく少数の例外を除いて) で支持が低下しており、特に従来「都市開発」として知られている分野ではその傾向が顕著です。[4] 都市部の貧困削減は、ほとんどの多国間機関からの援助寄付の優先順位が最も低いもののひとつです。例えば、世界銀行の資金のうち、低所得者層を対象とした都市部の住宅環境改善に充てられた割合は、1981年から1998年の間に2.3%でした。アジア開発銀行の場合、同じ期間でわずか1.7%でした。[5] 同時に、発展途上国のほとんどの国家政府の予算支出も、貧困の都市化を十分に認識しておらず、都市住民の中でも政治的に発言力があり影響力のある層に優先権を与えています。[6]

これらの事実は、長年にわたりほとんどの国際援助機関の活動を導いてきた前提、すなわち貧困国の開発投資は「都市偏重」であるという前提を覆すものです。この論理によれば、プロジェクト支出は農村地域への投資を犠牲にして都市地域を優先する傾向にありました。経済成長と近代化は富が最も集中している都市で自然に起こるため、主要な開発機関の政策は農村地域に不利であると言われてきました。この考えは、特に輸出志向型農業を支持する新自由主義経済政策を提唱する人々から引き続き支持されています。[7] 都市住民は農村住民よりも開発からより多くの恩恵を受けるというこの前提は、スラムや極度の都市貧困の増加にもかかわらず、依然として存続しており、これは開発途上都市の最貧困層にとって「反都市偏重」に相当します。都市開発がほとんどの援助機関で十分な資金を募るほどの関心を集めないもう1つの理由は、他の問題との競争が激しいことです。気候変動、HIV/AIDS、紛争後の復興、児童労働、女性に対する暴力、洪水や干ばつ、ハリケーンなどの自然災害はすべて、何百万人もの脆弱な人々の生死に関わる問題であり、したがって支援予算を求める声の中で高い道徳的義務を負っています。こうしたキャンペーンの要求は、著名なセレブリティや国際NGOによって支持されることが多く、スラムの改善、新たに民主化された地方自治体の能力構築、参加型計画イニシアチブへの支援といった長期的な都市開発ニーズに対する要求よりも、大衆の支持を得る傾向にあります。[8]

要するに、財政資源の不足は、都市スラム居住者が直面する問題に効果的に対処する上での主な障害の一つです。この現実は、1980年代以降の世界的な経済格差、構造調整政策、自由化プログラムがもたらした公共部門の緊縮財政の増加に一部起因しています[神話1を参照]。その他の要因としては、政府が低所得居住地に適切な支援を提供する能力がない（または提供したがらない）こと、地方自治体による財政資源の不足または誤用、周辺地域における新たな管轄区域からの予算への圧力の高まり、都市貧困層への補助金の誤用または不適切な対象設定などが挙げられます[9]。要するに、低所得国および中所得国において都市貧困を削減するために必要なものと、政府、援助機関、開発銀行が現在財政的および技術的支援の面で提供しているものとの間には大きな隔たりがあります。後述するように、スラムの改善に必要な支援の種類と、国際機関や多国間機関が現在提供している行動形態との間には、さらに大きな隔たりが存在します。

都市部の貧困層を支援しているのか、それとも阻害しているのか？

低所得国における都市住宅政策の方向性を、開発援助機関が定め始めたのは1970年代になってからのことでした。この頃には、1950年代から1960年代にかけて多くの第三世界諸国政府が開始した大規模な公営住宅計画は、都市スラム形成の問題にほとんど影響を与えていませんでした。これらの政府資金による住宅プロジェクトの多くは、想定される対象層にとって費用が高すぎ、需要に対して建設された住宅戸数も少なすぎました。限られた資金配分も結局は中産階級の利益につながり、設計や立地は貧困層のニーズに合致しないことが多々ありました。[10] こうした政治状況の中、ジョン・F・C・ターナーは1976年に公営住宅政策に対する影響力のある批判書『ハウジング・バイ・ピープル <居住の自律を取り戻す> 』を出版しました[神話2参照]。この頃から、世界銀行は数多くの都市開発援助プログラムを開始し、スラム改善を公式に認められた戦略として確立するのに貢献しました。ターナーは世界銀行の新しい哲学において重要な知的影響を与えた人物でしたが、彼の考えを支持するイデオロギー的な理由は他にもあったと言えるでしょう。自助努力と段階的建設の概念は、まさに世界銀行の緊縮国家という新自由主義的な概念に適合する費用対効果の高い解決策でした。スラム改善アプローチにおける政府の役割は、根本的なものではなく、促進的なものです。都市開発専門家のセドリック・ピューによれば、世界銀行の意図は、多額の補助金が投入された公営住宅アプローチとは対照的に、補助金なしで低所得世帯が住宅を購入できるようにすることでした。これは、すべての人に適切な住居を提供するという国家の責務に対する期待を低下させただけでなく、住宅政策における新たな目標は、スラムを再開発するのではなく「改善する」ことでした。[11]そのため、国家は国際的な援助機関やNGOとパートナーシップを結び、貧困層を支援する「支援者」となる必要がありました。このアプローチは、1999年にシティーズ・アライアンス・イニシアチブによって実現されました（世界銀行とUN-HABITATが主導し、10の主要援助国、アジア開発銀行、国連環境計画、欧州連合、地方自治体、都市貧困層連合、そして2007年以降は多くの低所得国からなる幅広い連合体で構成されている）。[12]

1970年代半ばから低コスト住宅論争では「自助」や「参加」が流行語となりましたが、援助は概してこのアプローチの真の原則に従えていません。スラム改善や「用地とサービス」[13]をめぐって生まれた新たな合意によれば、都市部の貧困層は、彼らに有利な権力と資源の再分配に支えられ、住宅と人間居住地の問題に対する独自の解決策を策定する権限を与えられるべきです。したがって、政府の行動は、安価な建築資材や融資、好立地、知識や技術アドバイス、インフラやサービスの提供などによって、貧困層が自らの住宅を「建設する自由」を促進することに焦点を当てるべきです。[14] しかし、居住者に住宅の設計、建設、管理をコントロールさせることは、たとえ彼らがそうせざるを得ないことが多いとしても、世界のすべての貧困層がDIY住宅建設者になるべきだという意味ではありません。ジョン・ターナーが強調したように、重要な原則は、貧困層にハウジング・プロセスに対する地域的な管理権を与えることであり、これは政府だけが保証できる個人および地域レベルでの資源へのアクセスに依存しています。[15] したがって、低コスト住宅への支援的なアプローチでは、政府は壮大な住宅プロジェクトではなく、貧困層の資源へのアクセスを増やすことを優先する必要があります。効果的なコミュニティ参加は、権力と資源を都市/自治体レベルに分散し、政治システムを民主化することにも依存します。これは、市民が政府の政策と優先事項に影響を与え、地方自治体が貧困層の多様なニーズに対応できるようにするためです。[16]

実際には、援助機関の機能は、参加、分散化、再分配といったこれらの基本原則に反して働くことが多々あります。特に1990年代半ば以降、無数のNGOが、何千ものスラム街や貧しい都市コミュニティへの援助提供において中心的な役割を担ってきました。調整と資金提供の階層型システムの下では、世界銀行、フォード財団、英国国際開発省などの国際援助機関が、主要な開発NGOを通じて活動し、そのNGOはしばしば地元のNGOと連携します。この時期以降、「良い統治」や「能力構築」に関する議論が開発に関する議論の中心となっていますが、国際機関が地元の能力を強化または構築することに尽力しているにもかかわらず、地方自治体の職員は援助機関や外国人コンサルタントによってしばしば迂回されたり無視されたりしています。多くの都市では、多数の国際機関（公的機関とNGOの両方）が、互いに調整することなく、また協力して地元の機関の能力向上を支援しようとする試みもほとんどないまま、個別のプロジェクトに資金提供することに忙しいことがほとんどです。[17] このように、NGOは意思決定や交渉の役割を引き継ぐことで、コミュニティレベルの能力構築を先取りすることが可能です。[18]

ほとんどの政府開発援助機関は、都市部の貧困層やその代表組織との関係構築にも概して失敗しています。援助に関する文献の多くは、計画や都市管理は、責任を都市部の貧困層に直接委任し、意思決定プロセスを可能な限り低いレベルに移譲すれば、はるかに効果的であると結論付けています。しかし、国際機関は、スラム改善プログラムやインフラ整備における地域社会の活動を支援するどころか、援助プログラムの設計や実施において都市部の貧困層グループに役割を与えることはほとんどありません。その理由の一つは、援助機関の構造にあります。援助機関は、開発は、最良の技術的助言とともに、被援助国の政府に多額の資金を提供することによって最も効果的に実現されるという前提に基づいて設立されました。援助機関と被援助国の政府との間のこの固定的な関係の限界は長い間認識されていますが、援助機関が地域社会のニーズや優先事項に直接対応できる余地はまだわずかに残されています。この構造はまた、援助機関と都市開発プログラムの受益者との間に大きな隔たりを生み出しています。資金提供に関する決定は、都市部の貧困層から遠く離れた政府省庁やヨーロッパや北米の大規模機関の本部で行われ、援助プロジェクトは、現地の人々に届くまでに多くの仲介者を経由する商業的および政治的な影響によって形作られます。[19]

その結果、都市部の貧困層に対する説明責任が欠如し、資源配分における透明性も欠如しています。にもかかわらず、開発産業全体を正当化するのは貧困層のニーズです。国際援助機関を監督する政治家に投票する極めて限られた権限を除けば、開発プログラムに影響を与える能力がほとんどない都市部の貧困層は、プロジェクトが失敗した場合、あるいはさらに悪いことに、開発プロジェクトが彼らの住居や生計を脅かす場合、開発銀行や二国間機関に責任を問うことができないのです。[20] さらに、開発援助に関する文献のほとんどは、西側諸国に拠点を置く国際機関の職員によって書かれており、貧困コミュニティに住み働く人々（地元のNGO、学校、保健センターの職員、コミュニティベースの組織のメンバーなど）の視点にはほとんど注意が払われていません。[21] スラム街の住民は通常、国際的に資金提供されたプロジェクトについてほとんど、あるいは全く発言権を与えられず、プロジェクト実施中に機関の職員と関わることもなく、プロジェクトが完了するとすぐに見捨てられるのが常です。こうしたプロジェクトは、水、衛生設備、および一部のサービスの提供においてかなりの改善をもたらす可能性がありますが、失業、暴力、および一般的な貧困といったより広範な問題の緩和には至りません。[22]

Box 3：キベラ：援助効果の低さを示すケーススタディ

国際援助の効果を阻害する要因を示す最近の注目すべき事例として、ナイロビにおけるスラム改善パイロットプログラムが挙げられます。ナイロビでは、人口の少なくとも半数が100以上のスラムや不法居住地に暮らしています。2002年にケニア政府とシティーズ・アライアンス（国連人間居住計画（UN-HABITAT）と世界銀行が主導する都市支援機関の連合体）とのパートナーシップとして開始されたケニア・スラム改善プログラム（KENSUP）は、2020年までにケニア全土の「スラムに居住し働く人々の生活水準全般を向上させる」ことを目指しています。[23] 2008年、ケニアのライラ・オディンガ首相は、政府が3年足らずでナイロビのスラム居住者向けに3万戸の住宅を完成させると述べました。[24] 全国紙によると、このプロジェクトは10年以内にケニアの「スラムをなくす」ことを目的としていました。[25] 準備期間が7年以上にも及んだ2009年9月、サハラ以南アフリカ最大の非正規市街地として知られるキベラで最初のパイロットプロジェクトが開始されました。[26] P・M・オディンガによれば、その目的は「近代的な学校、市場、遊び場、その他の施設を備えた、近代的な低所得者向け住宅団地」の建設に向けた準備を行うことでした。[27]

しかし、国連がコミュニティの参加と参加型スラム改善についていくら美辞麗句を並べ立てても、最初の1300人が新しいコンクリート造りのアパートに移転しただけでは、残りの数十万人の住民にはほとんど希望はありませんでした。ある地元NGOの代表が述べたように、「耐え難いほどの不衛生と極度の貧困」が、失業率の上昇と食料価格の高騰の中で取り残された多くの人々を苦しめることになるでしょう。ナイロビでは状況が悪化し続けています。[28] さらに、1日1ドル未満で生活している最貧困層の住民は、新しいアパートの月々の家賃の値上げや電気代、水道代の値上げを負担できないのではないかという懸念も提起されました。また、住民に自分の住戸の残りの2部屋を貸し出すよう促すことで、この改善プロジェクトは過密の問題を解決しないだろうと主張する人もいました。[29]

計画プロセス中に当局と地域グループの間で長期間にわたる協議が行われたとされているにもかかわらず、集合住宅は互いに非常に密集して建設されたため、起業家精神旺盛な入居者が残りのスペースを使って生計を立てることは困難になりました。移転させられた住民の中には、自分の意思に反して移転させられたと主張する者もおり、キベラのスラムの方が新しい集合住宅よりも居住スペースと自由があったと述べていました。[30] これらの問題にもかかわらず、全国的な政府のスラム改善計画の実施にかかる総予算は、2006年の時点で既に「絵空事」と見なされていました。[31] 2009年8月、住宅大臣は、ケニアのスラム街を「根絶」するための総費用は8850億シリングであり、政府には到底用意できない金額だと述べました。[32] さらに、2009年にキベラ・プロジェクトが実施されていたペースでは、既存の住民全員の改善を完了するにはさらに1170年かかることになります。[33]

 世界銀行やその他の二国間援助機関の優先事項が、エンパワーメント・アプローチの中核をなすような再分配政策を支持する可能性はあまりないでしょう。世界銀行やその他の大規模な多国間融資機関に対する長年の批判の一つは、援助を利用して、援助を受ける政府がグローバル・ノース諸国に拠点を置く民間企業や金融機関の利益を優先する政策を採用するように仕向けているという点です。世界銀行は理論上、プロジェクトへの資金提供を通じて長期的な貧困層支援型の開発を促進するために存在するかもしれませんが、同時に、政府の経済政策を正統派の金融主義的な方向に誘導する役割も果たしています。この慣行は、1980年代の構造調整融資の結果として公になりました。世界銀行の優先事項は、富裕な先進工業国、特に米国に有利な国際経済の現状維持を目指す中で、大多数の開発途上国に利益をもたらす真に貧困層支援型の開発戦略としばしば矛盾します。政治アナリストのウォルデン・ベロは、こうした優先事項の偏りの一因として、世界銀行で働くほとんどのエコノミストのイデオロギーと学歴を挙げています。世界銀行のテクノクラートの思考を支配する新ケインズ主義的世界観では、開発は経済生活を支配する矛盾や搾取の関係を無視した技術的な問題として捉えられています。そのため、貧困は、それを生み出し永続させる不平等な力関係の文脈から切り離されています。貧困の問題は主に希少性の問題へと変容し、希少性の解決策は経済成長とされ、経済成長の鍵は「効率的な生産」と見なされます。このパラダイムの下では、富の再分配は二次的な問題です。再分配はせいぜい、資源へのアクセスと管理というより深い問題ではなく、増加した国民所得の共有、つまり「成長の恩恵」として表面的に概念化されるにとどまります。[34] これは、世界銀行が後援した1970年代と1980年代の「スラム改善」や「用地とサービス」計画のほとんどが土地問題を考慮に入れなかった理由をある程度説明しているかもしれません。土地の不平等な分配は、スラム問題の核心に関わる極めて政治的な問題であるにもかかわらず、多くの援助プログラムの形成において小さな役割しか果たしていません。[35]

スラム改善を超えて

1970年代以降、国際援助機関の成果は限定的であったとはいえ、援助が不要であるとか、都市貧困層の生活環境改善に役立たないというわけではありません。援助プロジェクトからもたらされる肯定的な成果の例は数多く挙げられます。例えば、低所得者の健康負担を軽減する住宅や基礎サービスの提供、給水・衛生システム、地域医療クリニック、さらには地方自治の改善などから地域社会が実際に享受する恩恵などです。むしろ、都市住宅危機を適切に認識し対処するためには、国際援助を大幅に拡大する必要があります。特に、多くの二国間援助プログラムや世界銀行でさえ、この分野への支援を縮小している現状においてはなおさらです。より根本的な問題は、こうした開発目標を達成するためのプロセスにおいて、住宅プロジェクトにおける真の主体、すなわち政府やNGOだけでなく、実際にスラムに住み、働く人々や組織が活用されるかどうかです。

分散型活動やコミュニティグループを支援する都市全体のスラム改善／住宅開発プロジェクトでさえ、スラム問題の解決策の一部に過ぎません。人口密度が極めて高い非正規市街地を対象とした改善プロジェクトや介入は、都市の人口の4分の1が都市の土地のわずか5パーセントに居住するという不平等を容認することに等しいことでありえます（インドのデリーの場合のように）。[36] 海外援助機関は、低所得都市で多くのスラム改善計画を支援する可能性があります（多くの場合、最も高価なホテル、レストラン、車、列車、飛行機から都市開発を促進する外国の資金を持つ西洋のコンサルタントやアドバイザーによって調整される）が、同時に富、大規模開発、国際ビジネスを優先する開発経路を支援しています。都市開発援助とは別に、二国間機関や多国間融資機関が実施する他の政策やプログラムは、援助の受給者となる人口の非常に大きな部分をさらに疎外する可能性があります。これは、構造調整融資の事例で特に顕著に表れています。世界銀行とIMFは1980年代から1990年代にかけて70カ国以上に構造調整融資を課し、アフリカ、アジア、ラテンアメリカの多くの地域で貧困層に壊滅的な影響を与えました。

短期的に海外開発援助の必要性を主張することは、多国籍企業や西側金融機関に利益をもたらすマクロ経済改革を条件とした、慈善事業としての援助という一時しのぎの国際経済秩序を容認することでもありません。援助に関する膨大な文献の中には、グローバル・サウスにおける「援助依存」に反対する声が数多く見られます。真に持続可能な開発は国内から生まれるものであり、外部からの援助によって実現するものではないことは明白です。[37] 開発援助のみに焦点を当てることは、債務、タックスヘイブン、企業権力、貿易正義、政策の自由の必要性といった、関連する他のグローバルな正義の問題から注意をそらすことにもなりかねません。世界経済を統治する大国や機関が目標や優先順位を変えなければ、援助が意図したとおりに機能する（つまり、「人々を貧困にとらえ続ける強い力に打ち勝つための十分な推進力を提供する」手段として機能すること）ことは疑わしいでしょう。[38] 都市部の貧困の核心にある資源やサービスへの不平等なアクセスは、政府よりも市場を、再分配戦略よりも富の蓄積を優先し、貧困層を国際援助で部分的に救済する後回しの事として扱う開発パラダイムでは、最終的に是正することはできないのです。

Notes:

Link to full report [pdf]: The Seven Myths of ‘Slums’ – Challenging Popular Prejudices About the World’s Urban Poor

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