「スラム」にまつわる7つの神話 – 神話 5: 自由市場はスラムをなくすことができる

新たな都市コモンズ、すなわち積極的な
民主的参加の公共圏を創出するためには、ここ数年、
破壊的な新自由主義のスローガンとなってきた、
あの巨大な民営化の波を押し戻す必要がある。[1]

国際機関やグローバリゼーションを推進する有力国家（そして大多数の企業、保守政党、リバタリアン思想家、そして彼らの懸念事項を代弁する企業支配下のメディア）によれば、社会的不正義は自由市場資本主義の何らかの形態を適切に適用することによってのみ解決できるとされています。世界を悩ませる恐ろしい貧困は社会的不正義の最も顕著な表現であり、都市部に集中するスラムの発生は貧困の最も目に見える現れであるため、スラムを終わらせる市場の力の魔法に対するこの頑なな信仰は特別な検討を必要とします。マーガレット・サッチャーとロナルド・レーガンが1980年代に公営住宅への攻撃を開始して以来（これはその後の期間において、政治、経済、社会生活のほぼあらゆる側面に浸透したイデオロギーの象徴的な特徴である）、私たちは依然として、自由市場、自由貿易、小さな政府、民営化といった経済的自由主義の原則に「代替案はない」と信じ込まされています。非効率な政府を排除すれば、市場メカニズムと民間資本の有益な力が経済成長と広範な豊かさの原動力となる、というのが依然として前提となっています。

この支配的なイデオロギーの影響を評価する前に、まず自由市場政策が市民生活の本質と都市における市民の役割をどのように変容させてきたかを理解する必要があります。近年の都市政策は、学術的な議論において依然として新自由主義、あるいは新自由主義的都市化／統治性と呼ばれています。この用語は、17世紀以来の市場主導型資本主義と国家主導型資本主義の闘争における独自の側面に由来します。市場型の統治形態を社会生活のほぼすべての領域に拡大することに専念したこの政治経済哲学の提唱者たちは、1980年代後半のソビエト連邦崩壊とともに、覇権とまではいかないまでも、知的影響力を増しました。新自由主義が想定した国家の役割の大幅な縮小は、資本主義の歴史において前例のないものでした。1970年代以前は、保守運動でさえ、現在よりも幅広い国家主導の統治のビジョンを容認していました。[2]

その結果、都市ガバナンスの役割はここ数十年で根本的に変化し、「ガバナンス」という言葉は政府と民間部門の間の変化するバランスを示す一般的な用語となりました[神話1を参照]。この変化の根拠は、利用可能な資源と福祉需要の間のますます広がるギャップにあるようです。ほとんどの経済学者の見解によれば、政府だけでは都市のすべての住民のニーズを満たす余裕はもはやありません。実際には、富と福祉を確保する責任は、一部の学者が新自由主義の初期の「ロールバック」期と呼ぶものの下で、政府から個人に移管されました。これは、ケインズ時代に達成された国家提供の福祉における成果のロールバックを指しています。[3] このプロセスには、公共サービス、国有化された産業、労働権と社会権を含む、以前の政府による資源と国家規制の統制からの後退が含まれていました。新自由主義の支持者は、社会福祉を改善する方法は、政府への依存を減らし、民間機関への依存を増やすことであると主張しており、かつて国営であったサービスや産業の民営化が動機となっています。国家の役割は、何よりもまず「成長の促進者」および企業の繁栄の担い手として再構築されました。[4]

同様に、学者たちは1990年代以降を新自由主義の「展開」段階と呼んでいます。[5] サッチャー／レーガン政権時代に富と機会の不均等な分配がさらに進むにつれ、規制緩和と市場化への教条的な傾倒は、社会福祉へのより大きな関心を表明する新たな開発観へと必然的に取って代わられました。例えば、世界銀行は「社会資本」に関する議論を取り上げ、「共通のニーズに対応するために地域社会が協力する能力」の重要性を強調する一方、官民連携（PPP）が貧困と都市再生の解決策として推進されました。[6] 元世界銀行総裁のジェームズ・ウォルフェンソンの言葉を借りれば、「全く新しい開発パラダイム」が採用され、国際機関、二国間機関、ボランティア団体、警察、学校、近隣住民、そして（最も重要な）投資家や民間セクターといった幅広い関係者の連合体間のパートナーシップが促進されました。[7] しかし、そのレトリックの裏では、目的は根本的に変わらず、「競争力があり活性化された都市成長マシン」という目標に向けて、コミュニティやその他の社会ネットワークや資産を動員することでした。[8] これは、現代を特徴づけるようになった都市開発への「成長優先」アプローチであり、社会的な公平性や再分配よりも社会投資を優先する、都市と国家間の一種のゼロサム競争です。ゲームの目的は、都市空間を金融投資家にとって可能な限り魅力的なものに変えることです。そのため、都心部を魅力的な高級サービスセンターに拡張したり、大規模な博覧会、コンベンション、オリンピックなどの「メガイベント」を誘致するために大規模プロジェクト（鉄道駅の改修やウォーターフロントの再開発計画など）を実施したり、中心都市を「世界クラス」の会議やホスピタリティの目的地としてふさわしいものに改造したりしています。[9]

世界一流都市

グローバル化している世界一流の都市は、大企業のように運営され、新たなオフィスや工場を建設し、雇用を創出するために必要な資本投資を巡って競争を強いられます。そのため、都市内の資源配分は、サービス、公平性、社会福祉といった使命ではなく、費用対効果の計算によって決定されます。[10] 「都市国家」「都市企業」「起業家都市」「スペクタクル都市」などと呼ばれるこの形態においては、都市の価値を象徴し、海外からの観光、コンベンション産業、資本投資を誘致するために、都市のイメージが意図的に作り上げられます。事実上、都市はグローバルな舞台で商品としてのイメージがつくられ、「世界一流都市」というパッケージ化された商品へと変貌します。個人や企業、そして都市全体を含むすべての関係者が、この新たなグローバル化のプロセスにおいて競争を強いられます。[11] こうした極端な競争状況下でのみ、「他に選択肢はない」という考え方が説得力を持つようになるのです。再分配のためのささやかな努力でさえ、それ自体は社会正義や経済正義の実現とは程遠いものかもしれませんが、それらに必要な資金が単に他の場所へ移転してしまうため、失敗に終わる運命にあると理解されています。[12] こうした新たな機会を巧みに利用する国内または多国籍の大企業は、さまざまな都市の市長間の「入札合戦」から利益を得ることができます。市長たちはしばしば、税金の免除、債務負担、その他の公共ニーズへの支出の放棄によって、自らの未来を抵当に入れています。グローバリゼーションの擁護者であるトーマス・フリードマンが、グローバルな群れに加わるか、資本へのアクセスが減り、技術へのアクセスが減り、最終的には生活水準が低下するかのどちらかである（少なくとも、新しい社会秩序から完全に排除されていない特権的な市民にとっては）と主張したことは有名です。[13] 都市化の未来は、グローバリゼーションと市場競争の力によってすでに決定されていると考えられており、都市の可能性は「グローバルな都市システム内での地位をめぐる個々の都市の単なる競争的駆け引き」に限定されています。[14]

新自由主義の導入段階における言説の変化は、個人にとって、権利と市民権の再定義を伴ってきました。かつて進歩的であった「自立」や「自治」といった目標やスローガンは、個人主義的かつ競争的な方向へと再定義されまする。例えば、個人の自由は「欠乏からの自由」ではなく「官僚主義からの自由」と再定義され、人間の行動は経済的な観点から再概念化されます [15]。この過程で、国家が個人の権利と義務を保障する義務を負うという考え方は、個人の責任という概念の台頭によって取って代わられます。市民は国家からますます「解放」され、市場参加を通じて自らを養うよう促されます。非雇用者は、働く権利ではなく、働く義務を負う起業家として再定義されます。もはや国家に頼ることはなく、自らの教育と再訓練に責任を持ち、国家の庇護なしに仕事やサービスへのアクセスを交渉しなければなりません。

自身の幸福に対する「自己責任」は、裕福な市民にとってはいくつかの理由から歓迎されるかもしれません。「官僚的」で「非効率的」な国家の干渉を受けずに富と消費を増やす自由を得られることで、不平等はもはや正当化したり、それについて謝罪したり、隠したりする必要がなくなります。市場主導型社会の論理によれば、不平等は貧困層が持っていないものの問題ではなく、むしろ彼らが達成できなかったものの問題です。物質的な快適さと民営化されたサービスを備えたゲート付き住宅に住む「グローバル市民」にとって、貧困層と同じ想像上の都市に自分たちを同一視する必要もなくなりました。さらに、住宅と基本的なサービスへのアクセスを確保する責任は、国家やエリート層ではなく、市場への参加を通じて「自己統治」する個人が負うことになるのです。しかし、貧困層にとっては、これはもはや自分たちが担うことができない新たな責任を負うことを意味し、基本的なニーズへのアクセスを確保するという国家の義務は減少します。[16] 1960年代以降、都市部の貧困層にとって都市居住権と市民権の根拠となってきた「都市への権利」という概念そのものが、新自由主義イデオロギーと競争都市論の支配によって着実に侵食されてきました。[17] 社会正義という伝統的な問題から人々の関心は効果的に逸らされ、「都市への権利」は新たな理想的な市民像、すなわち「『世界一流都市』に住むことを理想とする、向上心のある中流階級の消費者市民」という観点から再解釈されるようになりました。[18]

市場原理による都市管理

こうした背景を踏まえて、市場自由化政策が都市部の貧困層に及ぼす影響を評価することができます。21世紀の諸悪の万能薬として自由市場メカニズムに頼ってきた数十年を経て、スラムに住む都市住民の割合が増加していることは、「成長優先」の開発戦略が機能していないことの十分な証拠です。明らかに、経済成長だけでは再分配や公平性を保証するものではありません。「トリクルダウン」理論の誤謬は、近年の目覚ましい経済的「成功」にもかかわらず、人口の半分が依然としてスラムに住んでいるムンバイの事例で劇的に表れています。インドはその他の理由でも最前線の例です。独立後数十年にわたるナショナリズムと国家計画による成長と福祉の提供の後、1991年以降の自由化と経済改革の導入は、都市部の貧困層に対するより差別的な考え方と結びついています [神話2を参照]。少なくともムンバイをもう一つのシンガポールに変えようと語る企業主導のプロジェクトの陽気な支持者にとって、この都市の問題に対する最も効果的な解決策は、市場原理に都市を自由に任せることです。彼らは当初、市場メカニズムを、ムンバイの500万から600万人の貧困層を「苦痛なく」立ち退かせ、急速に成長するインドのサービスと消費中心の経済に適合しない「望ましくない人々」を都市から一掃する、一種の非人格的な執行官として描きました。ムンバイには、他に行く場所がない何千人もの農村からの移住者が毎年都市に引き寄せられ続けているという事実にもかかわらずです。[19]

都市が国際舞台でイメージを維持するには、都心部やイベント会場から好ましくない集団（ホームレス、物乞い、売春婦、極貧層など）を排除する努力が不可欠となります。都市が観光業やコンベンション産業を誘致し、ビジネス志向の中間層顧客層のニーズを優先するにつれ、必然的にジェントリフィケーション（高級化）や貧困層の立ち退き、そして新たな都市設計にそぐわない地域が放棄されるといった副作用が必然的に生じます。多くの成功した中所得国でさえ、劣悪な生活環境や低所得という形で現れる都市部の貧困は、依然として人口の大部分に影響を与える深刻な問題です。[20] 近年の経済成長の真の原動力はグローバリゼーションであったかもしれませんが、周縁化、貧困、不平等のレベルの漸進的な増加は、自由市場がその恩恵と機会を再分配する上で失敗していることを浮き彫りにしています。

資源分配の仲裁者として市場原理を用いることは、社会的に排他的であり、包括的ではなく、貧困層向けの住宅や低所得者層向けの福祉サービスなど、特定の種類の財やサービスを生産する必要がある場合には機能しません。[21] これは、基本的なニーズやサービスの提供における民営化の継続的な傾向に疑問を投げかけるものです。先進国では、平均して人口の80%が民間の住宅市場を利用できる一方、20%は公的補助金に依存しています。発展途上国ではその逆で、民間市場の普及は限定的で、投機性が非常に高いです。例えば、ラテンアメリカ全体では、人口の20～40%しか不動産市場を通じて住宅にアクセスできません。残りの60～80%のニーズは公的政策で満たされないため、排除された人々は、違法なスラム街やファベーラに住むブルーカラー労働者、公務員、銀行員など、自らの住宅ニーズを満たすしかありません。[22] 都市インフラや基礎サービスの民営化においても同様のダイナミクスが見られます。この傾向は1970年代後半に英国でマーガレット・サッチャーの自由市場経済改革とともに始まり、その後世界のほぼあらゆる地域に広がりました。1990年代には、世界銀行、IMF、国連工業開発機関などの国際機関、二国間開発機関、そして先進工業国の政府によって、民間セクターの参加が積極的に推進されました。民営化を支持する論拠は、公共事業はサービスへのアクセス拡大が遅すぎる、非効率的で腐敗している可能性がある、そして債務に苦しむ開発途上国は新たなインフラ整備の費用を負担できない、という一般的な認識に基づいていました。特に、世界銀行の「スラムのない都市」行動計画（国連人間居住計画との連携）は、都市部の貧困問題の解決を、官民連携、すなわち多国籍企業の力を活用して都市スラムに基本的な社会経済インフラを提供する戦略を通じて部分的に目指しました。[23] 自由市場開発パラダイムの下では、清潔な水、衛生設備、医療、教育といった基本的なニーズは、たとえ最も貧しい低所得者居住区であっても、生まれながらの権利ではなく、料金を支払う利用者の特権とみなされます。国家の役割は、社会のニーズや問題に直接対処することではなく、企業部門が社会機能や経済発展を担うことを促進・規制することにあります。民営化の過程で、公共財は事実上民間の手に渡り、政府は企業に代わってインフラを運営（あるいは新規の大規模インフラの建設）したり、収益性を実現をします。

貧困層のための民営化

この戦略は、先進国の富裕層向けサービス提供においては一定の合理性を持つかもしれませんが、発展途上国の都市貧困層に適用すると深刻な欠陥が生じます。低所得地域への民間サービス提供の動機は、基本的人権の保障やミレニアム開発目標などの開発目標とはほとんど関係がなく、商業的な機会と潜在的な利益のみに関係しています。民間企業とその投資家にとって重要な考慮事項は規模であり、大規模な顧客基盤を持つ大規模プロジェクトは最高の収益率をもたらします。また、民間事業者は、経済的・政治的リスクが許容範囲内の最も魅力的な場所を選り好みする傾向があり、理想的には、経済規模が大きい、あるいは成長している地域、人口密度が高く裕福な都市、そしてできれば既に公共サービスが整備されている裕福な地域を選定します。これらの基準は、低所得層やスラム街には当てはまりません。これらの地域では、住民は貧しすぎて利益を上げることができず、財政的なリスクが大きすぎるからです。この現実は、水と衛生設備の提供にも反映されており、民間契約では収益性の低い地域がサービスエリアから除外されることが多々あります。[24] 1990年代以降、多くの開発機関が「貧困層に配慮した」民間セクターの参加を強く支持しているにもかかわらず、現在も世界の人口の約5％しか正式な民間セクターによる水と衛生設備のサービスを受けていません。推定11億人の貧困層は依然として改善された飲料水にアクセスできず、24億人は適切な改善された衛生設備にアクセスできません。そして、このうちサービスを受けていない都市住民のほとんどは、大手水道会社がサービス提供にほとんど関心を示していない低所得地域に住んでいます。[25]

世界で最も貧しい地域であるサハラ以南のアフリカでは、融資や債務救済を受けるために民営化するよう援助国から強い圧力を受けていますが、民間セクターの関係者で契約交渉に応じる者はほとんどいません。多国籍企業の多くは、この地域は投資するにはリスクが高すぎると考えており、そのうちの2社（SaurとBiwater）は、公共インフラの状態が非常に悪く、ほとんどの消費者が十分な収益を生み出すほど高い料金を支払う余裕がないため、アフリカ諸国は魅力的な投資対象ではないと述べています。[26] ボリビアの水道民営化の事例も有名です。1999年にアメリカのBechtel社が水道事業を引き継いだとき、料金はすぐに35～50%上昇しました。首都コチャバンバでは、家族の平均月収が100ドルであるため、水道料金に月20ドルを支払うという展望は、政府が最終的に民間契約を破棄するまで、広範囲にわたる抗議と衝突を引き起こしました。この話は、水道民営化をめぐる論争に大きな影響を与え、スエズ社によるインドのガンジス川民営化の試みなど、世界各地で行われていた他の民営化契約に対する民衆の抵抗運動のきっかけとなりました。[27] 「コチャバンバ水戦争」が痛切に示したように、生活に不可欠なサービスの民営化は、貧困層から基本的な社会インフラへの権利を奪う一方で、多国籍企業（通常は最富裕国に拠点を置く）の経済的利益を優先させる可能性があります。

現代の民営化論争は、19世紀の歴史から得られる教訓を見落としがちです。この時期、多くの国で衛生改革が進められましたが、自由市場の視点が主流であったにもかかわらず、民間部門によるサービス提供は、支払能力と支払意思のある最も裕福な社会階層のみに恩恵をもたらしました。各国政府は最終的に、清潔な水と衛生設備が公衆衛生と国家経済発展の両方にとって重要であり、それを実現する唯一の方法は水道管と下水道システムの整備を政府が提供することであると確信するに至りました。20世紀には、これらの取り組みは、普遍的な公共サービス提供という目標に導かれ、ほとんどの工業国と都市で制度化されました。1970年代後半からの新自由主義政策の台頭によって初めて、水は他の必需品やサービスと同様に、公共の共有資源ではなく「経済財」として広く認識されるようになりました。[28] 言い換えれば、西側諸国の工業化全盛期には機能しなかった政策が、現在では開発途上国における基礎サービス提供の不備に対する新たな解決策として提唱されているのです。

また、アフリカ、ラテンアメリカ、南アジアでは、民間セクターによるサービス提供が期待された規模や効果を達成していないことも注目に値します。エネルギーと電気通信の分野では民間部門の参加が増加しているものの、貧困と健康開発目標にとって根本的に重要な水と衛生の分野では、特に最貧国において、民営化が比較的少ししかありませんでした。[29] 最近の傾向では、1990年代後半以降、民営化のペースが鈍化しており、低所得地域に基本的なインフラを提供するために必要な多額の民間資金が実現していないことも示唆されています。[30] これは、貧困層の間で民営化が不人気であることや、基本的なニーズを確保しようとしている最貧層から企業が利益を搾取することを許容することの倫理的考察とは関係ありません。[31] 法学教授のマイケル・リコスキーが疑問を呈しているように、「グローバリゼーションが貧困層のための都市インフラの発達を妨げているのであれば、貧困層は都市の貧困から抜け出そうとする中で、グローバリゼーションを促進するよう求められるべきだろうか？」リコスキー氏は、労働者階級の貧困層は、貧困の原因の一端を担っている企業階級の利益のために、貧困から抜け出すために金銭を支払う必要があってはならないと述べています。貧困層にインフラ利用料を課すのではなく、国家（あるいは必要であれば海外援助）が都市部の貧困層のためのインフラ整備費用を負担すべきです。これは、20世紀に政府が公共財として基本的なサービスを提供していたのと同様です。[32]

政府の正しい役割

グローバル化の悲劇的なパラドックスの一つは、民営化と自由市場政策が、都市部の貧困とスラムの拡大に対処するために必要な政府の行動を阻害することです。民間市場が貧困層への住宅や都市サービスの提供不足に対する解決策を提供できないことは疑いようもありませんが、ワシントン・コンセンサス政策は1980年代と1990年代に社会ニーズに対する政府支出の大幅な削減を強要しました。公共サービスの規制緩和と民営化は福祉国家を直接的に弱体化させ、住宅、医療、教育、衛生設備の市場価格を支払う余裕のない人々のニーズを満たす公共機関の能力をさらに損なうよう働きます。発展途上都市における最大の課題は、より強力で説明責任のある政府の役割であるにもかかわらず、民営化政策や市場効率性、国家規模縮小の考え方は、地方自治体の統治能力を著しく制限してきました。しかし、グローバル化が進む時代において、国家の役割が実際に縮小したり、国民国家の力が衰退したりするわけではありません。国際競争と市場主導型の政策によって地方自治の選択肢は制限されているものの、国際経済が円滑に機能するためには、国と地方の両方の役割がますます重要になっています（例えば、国際協定の履行、拘束力のある貿易政策の策定、国際金融取引の安全確保など）。[33]

真の相違点は、政府の行動が市場の成長と企業活動の効率的な運営のニーズに合わせて調整されている点にあります。例えば、低所得者向けの安全な住宅建設を支援するよりも、超高層ビルを建設する方が、はるかに多くの政府の計画と介入が必要となるのです。むしろ、都市開発に影響を与える政府の公式な権限はかつてないほど大きくなっています。もっとも、この権限は一般的に、企業化の進展と経済競争の激化という傾向を促進するために行使されているのですが。低所得者居住地域が国家予算において優先順位が低いのは、単に深刻な財政制約や国家の役割の低下を示すものではなく、むしろ富裕層や企業セクターを優遇する意図的な政策選択の結果なのです。こうした姿勢は、資源配分の最良の手段として市場原理への依存度を高めることを支持する国際的な政策枠組みによって形成されるかもしれませんが、それでもなお、政府がすべての市民の基本的権利を保障する責任が自動的に免除されるわけではありません。この観点から見ると、都市開発における自由市場アプローチは、都市の分断化の進行や都市部の貧困層の排除を顧みず、共通の目的を推進するための政府と企業の共謀と解釈できます。[34]

効率重視、成長主導、国際競争力を追求する「都市事業」の戦略は、スラム問題解決には失敗しており、将来的に解決策となるどころか、都市部の貧困を悪化させる可能性が高いのです。この支配的なアプローチは確かに都市を「成長の原動力」に変えたかもしれませんが、コストと便益のバランスシートを正当化するのは困難です。選ばれた少数の人々には技術革新、繁栄、富がもたらされる一方で、多くの人々には貧困、不平等、疎外の深刻化がもたらされます。国家経済の自由化、グローバル統合、構造調整、旧公共事業の民営化は、社会の結束や環境の持続可能性への影響を問わない限り、多国籍企業にとって明らかに素晴らしい投資戦略です。これには、とりわけ、過剰な消費主義の促進、国家主権の侵害、国家権力の弱体化、天然資源の枯渇、そして最終的には「都市暴力、弱者への同情の喪失、経済活動の環境的および人的影響に対する軽視として現れる、疎外、怒り、社会崩壊の深化による非人間的な内破」が含まれるでしょう。[35] これは、グローバリゼーションのもう一つの大きなパラドックスです。民主化への推進は、グローバル統合に伴う情報の流れによって促進される一方で、これらの同じプロセスによって、弁明の責任を負わない企業組織に権力と統制が集中しています。その結果、少数の者が全体のために決定を下し、大きな利益を自分たちに還元する一方で、コストを他者に転嫁するシステムが生まれています。したがって、市場や企業の代わりに個人とコミュニティを優先する新しい公共政策を策定することが、現代における最も大きく、最も緊急な人道的課題です。

Link to full report [pdf]: The Seven Myths of ‘Slums’ – Challenging Popular Prejudices About the World’s Urban Poor

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