「スラム」にまつわる7つの神話 – 神話4： スラムは発展の必然的な一段階である

「希望と業績を強調することは、
上層階級にとっても都合が良い。
なぜなら、それは下層階級が支配的な文化に
自らを同化させ、さらに自力で向上しようとする姿勢を示唆し、
したがって所得の大幅な再分配を必要としないからである」[1]

スラムや都市貧困をめぐる議論の多くには、ある前提が根底にあります：それは、都市部の貧困層はいずれ我々の生活水準に達し、グローバル・サウス諸国も、我々が推奨する自由市場開発のアプローチに従う限り、工業化されたグローバル・ノース諸国と同等の物質的豊かさを享受できるという考え方です。スラムは一時的で避けられない現象であるという見方は、都市部と農村部の両方における経済発展によってスラムは克服されるという前提に基づき、1970年代初頭までほとんどの発展途上国で広く受け入れられていました。こうした考え方から、1950年代から1960年代にかけて、新たに独立した第三世界諸国の政府は、スラムとその住民の権利をほとんど無視しました。土地利用図では、非正規市街地は未開発地を示す空白地帯として示されていました。[2]

政府によるスラムの放置政策はもはや正当化されないものの（神話2参照）、スラムは進歩の「自然な」一部であるという前提は、様々な形で依然として根強く残っています。西欧諸国では、今日の都市化が進む世界の景観が19世紀のイギリスと酷似しているため、私たちは以前にも同じような状況を経験したことがあるという安心感を抱くかもしれません。つまり、政府がこれまでと同じ産業発展のパターンを踏襲し続ければ、スラムは自然に消滅するだろう、という考え方です。[3] 1970年代後半から開発政策において新自由主義が台頭して以来、政府に推奨されるアプローチは、まず「市場のシグナル」を正しく捉え、それから、残りの貧困層や社会から疎外された人々に対処するというものでした。近年の政策の観点から見ると、都市における格差は、必要な市場主導の成長に伴う残りの、そして一時的な結果とみなされていました。[4] 今なお根強く残る伝統的な考え方は、次のように解釈できます：経済成長は良いこと（必然的／必要／義務的）であり、そのような成長は人々が都市に集住することに依存するため、都市化もまた良いこと（必然的／必要／義務的）である、というものです。[5]

これらの信条や正当化の背後にある神話を明らかにするためには、いくつかの重要な修正が必要です。まず、現在先進国（NDC）であるイギリス、アメリカ、ドイツ、フランス、スウェーデン、ベルギー、オランダ、スイス、日本、韓国、台湾が採用してきた産業開発政策は、自由貿易と国家不介入という自由放任主義イデオロギーに基づくものではなく、むしろ開発初期段階において主要産業に対する保護主義的戦略を採用していました。この十分に論証された事実は、資本主義の歴史に関する正統的な見解に反し、民営化、規制緩和、国際貿易と投資の自由化に基づく開発途上国への新自由主義的政策提言に疑問を投げかけるものです。NDCがこうした非介入主義政策に基づいて経済的地位を獲得したという前提こそが、ワシントン・コンセンサスの正当性、そして1995年の設立以来の世界貿易機関（WTO）による国際ルール策定を維持してきたのです。[6]

「開発」の非公式な歴史

現実はむしろ公式の歴史とは正反対です。特に、国家の介入がほとんどなかったと広く考えられているイギリスの場合、輸入保護は産業革命を通じて広く適用され、19世紀半ばのイギリス経済の短命な自由化でさえ、国家によって監督された高度に管理された事物でした。[7] 国家レベルでは、政府の不介入こそが、ヴィクトリア朝時代のイギリスでエンゲルス、ディケンズ、メイヒュー、ブースが記録した堕落と惨状を生み出した原因でした。改革者、改善者、労働組合のたゆまぬ努力によってのみ、政府は初期産業主義の最悪の濫用に対して介入するよう圧力をかけられ、労働時間の制限、児童労働の防止、教育の義務化、不衛生な生活環境と劣悪な住宅に対する規制などの法律が制定されました。[8] 第二次世界大戦後にイギリスで達成された包括的な福祉国家は、発展途上国のほとんどにとって依然として夢なのです。しかし、イギリスの都市貧困層の生活水準と労働条件を最終的に向上させた政策とは正反対の政策が、今やグローバル・サウス諸国の政府に提唱されているのです。

1980年代と1990年代の構造調整政策は、現在先進国（NDC）が農業中心の経済から都市で生産される高付加価値の商品・サービス中心の経済へと移行する際に用いていた保護主義的な関税や補助金という「梯子を蹴り落とす」効果をもたらしました。[9] 植民地時代の外国領土の搾取と幼稚産業保護主義の歴史を経て、先進国は強大な地位を築き、脆弱な産業発展と小規模農業への依存を抱える発展途上国に対し、自由市場経済政策の採用を強要するようになりました。さらに、主要先進国は自らが説く経済政策を実践できていません。活動家たちが長年指摘してきたように、現在の自由貿易体制は発展途上国に対して極めて不利であり、特に米国とEUは主要産業において強力な保護主義政策を維持するとともに、農業と食品製造業に巨額の補助金を出しています。[10] 言い換えれば、富裕国が自国で実施するつもりのない政策が、貧困と不平等のレベルが高い恵まれない国々への万能薬として推奨されているのです。西側諸国が支配する国際金融機関、特に世界銀行、IMF、WTOは、すでに恵まれた立場にある富裕国の利益のために、偏った不平等な世界経済システムを事実上制度化してきました。このような観点から、現在の開発政策パラダイムが将来スラムの根絶につながるという信条を説明するのは難しいのです。なぜなら、非介入主義的な産業成長の道筋によって都市部の貧困と富の不平等が悪化するという証拠があるからです。確かなことはただ一つ、先進国は貧困国の包摂的な発展に資する政策ではなく、自国（とりわけ西側諸国の商業的利益）にとって有益な政策を推奨しているということです。

こうした振る舞いの根底にある自己満足的無頓着さは、産業発展に伴う人的コストを問うことでさらに浮き彫りになります：急速に都市化する地域に流入する未熟練労働者の搾取、工場での工業労働への適応を強いられる元農民、最低賃金のほんの一部しか支払われない児童労働者、多国籍企業が設立したマキラドーラや経済特区で福利厚生もなく1日5ドルで働く若い女性たち――彼らは経済成長の人的資源として、最も裕福な国の人間が耐えられないような劣悪な環境で働かされています。今日の巨大都市が、ヨーロッパや北米の初期産業時代に見られたような、人間性の劣化という「過渡期」の光景を再現しているように見えるからといって、先進国が発展途上国の貧困層の搾取を防げなかった、あるいはそこから利益を得ていたという責任を免れることができるでしょうか。過去200年にわたる工業化によって既に生み出された富の上に、さらに富を積み重ねることだけが唯一の解決策なのでしょうか？もし「トリクルダウン」経済が世界の諸問題の解決策であるならば、21世紀における根強い貧困と拡大する社会的排除は、このアプローチに疑問を投げかけざるを得ません。新自由主義的グローバル化の時代に急速な経済成長を遂げた南アジア諸国でさえ、極度の貧困は依然として蔓延しており、所得格差はほぼあらゆる地域で拡大し続けています。[11]

インフォーマル経済の再概念化

社会のあらゆるセクターに恩恵をもたらす「トリクルダウン」成長戦略が継続的に失敗していることを受け、多くの開発思想家は、発展途上国の貧困に対する答えまたは解決策として、非公式経済に目を向けています。非公式雇用セクター（一般的には、発展途上国の特徴である、自宅を拠点とする生産者、ゴミ収集人、衣料品や家事労働者、そして何百万もの露天商からなる巨大な目に見えない経済として理解されている）は、1980年代の債務危機以降、低所得国の大多数で主要な生計手段となっています。[12] ある意味では、19世紀のヨーロッパの都市の薄汚れた路地で商品を売り歩いていた何万人もの貧しい起業家を彷彿とさせますが、新たな都市部の労働貧困層は、人類史上前例のない規模であり、一部の報告では、発展途上国の非農業雇用の最大4分の3、または発展途上国の労働人口の約5分の2を占めています。[13]サハラ以南アフリカと南アジア全域では、信頼できるデータが入手できれば、この割合は全就労者の80%を超える可能性があり、特に女性の目に見えない無報酬労働が公式統計に計上されれば、その可能性はさらに高まるでしょう。[14]

1980年代から1990年代にかけて、都市開発研究は、都市部の貧困と非公式経済は一時的な現象、つまり経済が成熟し発展していく過程で生じる「一時的な」段階であるという前提から脱却しました。この頃には、農村から都市への人口移動率はアーサー・ルイスの古典的な経済発展モデルの予測をはるかに上回っており、[15]一方、「トダロ・モデル」の前提、すなわち非公式部門は基礎技能を習得するための学校として機能し、ほとんどの農村からの移住者は最終的に公式部門の雇用へと移行できるという前提は、ますます理想論的であることが明らかになってきました。[16]その後の都市研究と議論において、新自由主義思想家たち、とりわけペルーの経済学者エルナンド・デ・ソトは、世界銀行の知的テクノクラシーの支援を受け、非公式セクターを、恩顧主義国家を克服し、経済成長の原動力となり、都市貧困を終結させる可能性を秘めた、未開発のマイクロ起業家精神の源泉として再概念化しました。[17] 「スラムの知られざる社会資本」を称賛し、貧しい女性たちがマイクロクレジット融資を驚くほど確実に返済する様子を、スラム住民が自力で立ち上がり、最終的には中産階級に加わることができるという希望の兆しと捉えるべき理由は数多くあります。しかし、インフォーマル経済における上昇移動に関するこうしたビジネス志向の楽観主義には、疑問を呈するべき理由の方が多く存在します。[18]

著者のマイク・デイビスは、インドとインドネシアの貧困を40年間研究してきたベテラン研究者ヤン・ブレマンの理解を部分的に参考にしながら、彼が「非公式性の神話」と呼ぶものを覆しています。デイビスによれば、非公式雇用とは、その定義上、正式な契約、権利、規制、交渉力の欠如であり、登録はおろか課税すらされない、計り知れないほど多くの人々が無視されている状態です。その本質は、無限の柔軟性と持続可能性によって定義されるのではなく、際限なく特権化された「卑小な搾取」によって定義されます。[19]非公式経済化の最も重い負担を負うのは、通常、最も弱く、最も剥奪された人々、特に女性です。仕事の競争は激化し、雇用は「新たな分業体制の構築ではなく、既存の仕事を細分化し、それによって収入を分散させること」によって生み出されています。これは、発展途上都市の街角で見られる光景、すなわち、一日中歩道にしゃがみ込んでわずかな客に靴磨きをする人、煙を吐き出す車列にティッシュを売り歩く少年たち、毎朝、その日の仕事が得られるという淡い希望を抱いて待つ日雇い労働者たちの姿などに表れています。[20] さらに悪いことに、非公式経済部門における競争の激化は、「社会資本を枯渇させ、貧困層、特に女性と子供たちの生存に不可欠な自助ネットワークと連帯を崩壊させる」[21]

最後の頼みの綱となるセーフティネット

事実上、国際金融システムのリスクは非公式部門に転嫁され、非公式部門は（特に金融危機の余波で）正規雇用で職を失った人々にとって最後の頼みの綱となる一種のセーフティネットとして機能しています。非公式雇用の収入は、仕事の機会が減少するにつれて必然的に減少し、最終的にはセーフティネットが崩壊します。収入が非常に低くなり、どれだけ長時間働いても、あるいはどれだけ多くの家族が路上で生計を立てようとしても、個人は基本的なニーズを満たすことができなくなる可能性があります。したがって、国家がすでに介入し過ぎており、市場原理の方が効率的であるという信念に基づき、労働をさらに柔軟にすることで、低所得者居住地域で民間企業が活動することを奨励すべきだと考えることは、都市化が進む地域でさらに悲惨で困窮した状況を招くことになります（デイビスの厳粛な言葉を借りれば、「人間の搾取の生きた博物館」）。[22]規制の改革や撤廃は、非公式経済を自動的に「公式化」するものではありません。都市貧困問題の根本原因が、適切な規制や国家介入の欠如にあるからです。現実には、即効性のある万能薬など存在しません：膨大な数の避難民や貧困層を吸収しきれないグローバル経済、最も力のある者の権利を強化し、最も疎外された者の権利を弱体化させてきたグローバル化のプロセス、そして、十分な慈悲、想像力、長期的なビジョンを欠いた政策によって支えられている労働市場。

とはいえ、グローバル・サウスの都市における非公式経済部門の重要な役割を見過ごすべきではありません。特にスラムに住む人々にとって、公式な雇用機会や安定した雇用機会がない中で、非公式経済部門は都市人口の大部分に仕事と生計を提供しています。むしろ、政府はより効果的な公的介入を通じて、非公式労働者の権利を擁護することが不可欠です。発展途上国のほとんどの政府が長年認識してきたように、多くの貧困層が収入を得ている非公式部門の多くは違法とみなされるかもしれませんが、「合法」な都市の機能に不可欠な商品やサービスを提供しています（警察が依然として多くの非公式労働者を嫌がらせをし、罰金、逮捕の対象にしているにせよ）。[23] 争点となっているのは、政府やビジネス界の多くの人々が抱いている、「経済の地下回路」の抜け目のない運営者は、「公式」経済の税制や給付制度に縛られていないため、高額な社会保障や福祉支援なしでも常にやっていけるという思い込みです。この欺瞞的な見方は、進行中の世界経済危機の中で復活しました：非公式部門は、無限に多くの人々を吸収し、収入源を提供できる重要なセーフティネットであり、元IMFチーフエコノミストのサイモン・ジョンソンの言葉を借りれば、「暗くなる金融情勢における最後の安全な避難所」であるのです。[24]ヤン・ブレマンが主張するように、「非公式経済の底辺に存在する膨大な予備労働力は、ダウ・ジョーンズ平均株価が再び上昇しても解消されない、恒常的な危機状態に陥っている」[25]。

より大きな問題

極度の貧困の中で暮らす何百万ものスラム居住者のビジネスの可能性が解き放たれ、広範な物質的豊かさに変わることができたとしても、際限のない産業成長と消費の道が世界の諸問題への答えとなるのか、私たちは問うべきです。「発展」という言葉自体が決定論的な響きを持っています。それは、もともと植民地支配によって世界の他の地域に押し付けられ、今では経済的必要性に基づいて正当化されている、西側諸国が追求してきた道を意味します。[26] 西側諸国から発祥し、広められた主流の経済学の「科学」が、無制限の資本主義と工業化の危険な副作用、すなわち熱帯雨林と魚類資源の枯渇、生態系と生物多様性への脅威、人為的な気候変動と汚染、そして200年間で不平等が100倍になったことについて、一般的な経験が疑問を投げかけているとしても、永続的な成長が進歩の基盤であるという前提に疑問を呈していません。正統派経済学者の政策論文は、残りの5分の4の人類が同じ発展パターンをたどった場合に何が起こるかについて、何ら洞察を与えていません。[27]

発展途上国の政治家にとって、「業務平常通り」は極めて不確実な長期的な未来を意味します。なぜなら、スラムの真のコストは、貸借対照表や経済学の教科書からは隠されているからです。スラムを「封じ込める」ための資源の浪費、伝染病の発生による人道危機への対応コスト、未処理の下水による水質汚染、あるいはより不安定なシャンティタウンで時折発生する騒乱や大規模な暴力事件への対応コストなどです。さらに間接的には、満たされない、未発達で創造性のない生活を送る、大勢の無教育の男女を維持する社会的コスト；そして、すぐそばにスラムが存在する中で生活せざるを得ない中流階級が抱える静かな心理的負担；そして、個人の尊厳と社会正義に対するこの侮辱に無関心な特権階級の人々が感じる、目に見えない道徳的代償などが挙げられます。

最後に、今日の人権規範の文化において、何百万人もの人々を資本主義のゲームへの入り口として、最低限の賃金しか得られない劣悪な労働環境の工場での生活に追いやることは許容されるのでしょうか。それは、多くのスラム街の住民に経済的搾取か、あるいは屈辱的な生活を続けるかの選択を迫る、一種の強制労働です。同様に、19世紀のヨーロッパ各地の都市を特徴づけていた恐ろしい状況や人権侵害を、コルカタ、ジャカルタ、メキシコシティ、長海といった近代的な工業都市においては進歩の必然的、たとえ不快なものであっても、一部とみなすことは容認できるのでしょうか。もしそうでないなら、私たちに残された唯一の選択肢は、際限のない資本蓄積と経済成長を前提としない、より包括的な開発モデルと代替目標を検討することです。それは、利益追求やGDPよりも、社会的な目標（健康への権利、清潔な環境への権利、適切な住居への権利、貧困の根絶など）を優先し、国家レベルおよび世界レベルでより公平な資源配分を行うものなのです。